实施“飞地管辖”促进区域经济协调发展

《人民日报内部参考》编者按：在这篇文章中作者给我们提供了一条思路：通过改变行政管辖的办法实现欠发达地区的经济振兴。作者认为：在欠发达地区微观主体竞争处于弱势，而中央政府制度性援助和财政援助不足的背景下，为了凸显地区之间对口支援的重要性和有效性，由发达地区对欠发达地区实施“行政兼并”，全面整合政治、经济和社会各种资源，既能促进欠发达地区的发展，同时也能实现自身跨越式发展。



改革开放以来，我国的综合实力有了长足的进步，但是区域经济发展不平衡的问题严重制约了我国整体经济与社会的发展。经过20多年的改革开放，我国经济与社会逐渐形成了发达、中等发达与欠发达三种经济与社会发畏水平层次分明的格局。目前，中等发达地区已经逐渐走上了快车道，但欠发达地区与发达地区之间的差距有进一步加大的趋势：为了尽快改变我国区域经济发展严重不平衡的问题，一种意在有效促使欠发达地区迅速走出困境的管理方案――“飞地管辖”模式给我们提供了一条解决问题的思路。

飞地理论的提出与定位

飞地是指某块土地由于多种原因形成的在地理空间上处于某一区域范围内，而在行政隶属关系上又属于另一行政区。历史上飞地的形成原因十分复杂，往往伴随着殖民战争与领土纷争，属于国际政治的范畴。而我们今天要讨论的是一个国内区域规划发展的问题，更多的是涉及管理学的问题，即引入飞地的概念，由发达地区对欠发达地区实施飞地管辖。
飞地理论认为，在欠发达地区微观主体竞争力处于弱势，而中央政府制度性援助和财政援助不足的背景下，为了凸显地区之间对口支援的重要性与有效性，由发达地区对欠发达地区“行政兼并”，全面整合政治、经济和社会各种资源，既能促进欠发达地区的发展，同时也将实现自身跨越式发展。
实行飞地行政管理要具备两个客观条件。一是对引进发达地区的管理模式的要求日益强烈。欠发达地区在社会发展中越来越认识到提升区域竞争力的重要性，问题的症结在于自身无法摆脱落后传统的束缚，渴望有强大的外力介入，以改变现状。
二是物质技术条件成熟。随着交通与各种现代决策支持系统的开发，实行飞地行政管理的客观条件已经成熟。以广东省为例，2001年广东省颁布了《国民经济和社会信息化十五计划》，提出建设全省信息网络传输平台的奋斗目标。随后，又制定了《政府系统政务信息化建设2001―2005规划》，明确了“十五”期间政务信息化的建设目标、主要任务、工作原则和保障措施。目前广东建立并逐步完善的全省电子政务网络平台，横向连通省四套班子、40多个省直单位；纵向连通21个地级以上市和顺德市、南海市。统一电子政务平台，整合了原来分散的业务系统，为在全省大力开展电子政务，进行科学决策，也为飞地行政管理提供了技术支持。
发达地区有扩大资源整合的需要与能力。我国改革开放20多年来，广东省的经济发展与综合实力远远走在全国前列，珠三角与深圳等地的社会经济发展更是达到了较高水平，这些先富起来的地区具备了推动欠发达地区加快发展的能力。同时，这些发达地区必须将成熟的产业外移，为资金与技术寻找新的出路，亟待与欠发达地区拥有的资源优势相结合。这样，发达地区对建立相应的飞地行政管理区，全面参与有关欠发达地区的发展有了强烈的主观愿望。
对欠发达地区实施飞地管理的主要任务。为使社会经济发展进入良性循环，飞地管理方应在飞地行政区建立后，迅速导入先进的管理理念、技术和制度，吸引外来投资，进而培育区内资本形成，倡导政府让利于民、官不与民争利的观点，不断放大微观主体（包括居民）经济剩余空间，形成良好的适宜民营经济发展、壮大的社会、政治、经济环境。飞地管理其实质是要完成三个任务：
制度重构。上层建筑与不发达的经济基础的不相适应，违背了生产关系与生产力发展必须相适应的社会发展规律，窒息了民间经济主体生存、发展空间。因此，必须通过强制和利益诱导相协调的政治经济手段，由发达地区通过对其飞地提供制度性援助，以优化政治结构，促进社会经济的发展。构建“廉价政府”。欠发达地区政府的公共服务、公共品供给应真正服务于纳税人，同时，大力改革基层政府（包括市、县、乡一级政府），减少机构设置层次，在一些经济极不发达地区，精简专业管理部门，弱化和虚化县乡镇政权的固定设置。
第一，可尝试根据经济区（中心城市辐射区）设立行政区，或建立同一经济区域合作体，分担公共品供给成本和提供公共服务，减轻经济区域内微观主体的税费负担，进而降低民众消费公共品的价格。
第二，提供公平竞争的外部环境，弥补市场失灵的负面影响，促进生产要素优化配置。飞地行政区必须促进行政垄断产业、自然垄断产业的开放和竞争，让利与民，阻断原有利益集团通过特权获取暴利的“路径依赖”，加强对区内自然垄断产业价格管制、成本管制，进而降低相关企业成本。
必须在飞地行政区营造和维护良好的信用环境。首先要在飞地的政府、居民、企业之间确立游戏规则，政府、居民、企业都是平等的市场主体，政府必须恪守信用；其次是建立信用征集系统，为每一个单位、企业、个人建立信用档案，作为对守信与失信的奖惩依据。
推进法治建设。建立飞地的地区固有的较严重的特权社会（相对于珠三角经济发达地区）、人情社会必须向契约社会、公平竞争社会转型。促进入力资源流动和资本要素合理配置，降低企业运营成本，向区外资本和区内民间资本开放市场，扩大准入领域，缩小政府部门“有形之手”对微观经济干预范围，改变政府部门对社会资源过度控制局面，减少民间资本与政府有关的交易成本。在市场经济条件下，地区经济发展水平决定于区内微观经济主体的竞争力，而微观主体的经济竞争力是由要素成本和交易成本决定的，必须避免由于旧（相对于飞地建立之前）的制度因素导致的交易成本过高，进而导致区内企业竞争力削弱的结果。
全面提高人的素质。只有这样，才能实现现代化的自我改造、自我完善、自我超越，才能实现飞地行政区的文化改革。具体来讲，应该做到以下几方面：
首先，更新文化环境，加快文化事业建设。一般欠发达地区均面临着人们素质短缺、文化环境落后等问题，飞地管理应将文化事业特别是教育事业作为实质性的战略任务来抓紧抓好，通过智力、科技、文化等方面的改造，提高当地人民的思想道德和科学文化素质，从根本上加快经济发展速度。
其次，改造传统文化模式，促进人的现代化。一种人格的形成，与他所处的文化环境，与他们所接受的文化模式有着密切关联。因此，要改造更新的文化环境，同时也要改造传统的文化模式，在注重对人的文化科学教育的基础上，也要抓紧人格社会的培育，传播适应现代社会生活的新观念和新行为方式。
其三，重构社会价值体系，建立新的文化机制。欠发达地区人的价值观是该地域文化的核心与灵魂。飞地的建立必须改革落后地域文化，也是改造人的一项重要工作，即革新旧的社会价值观――价值评价、价值取向，建立新的文化体制，以调整人们的心态，创造出适应社会变革和市场经济的新文化。从某种意义上说，就是促使身处飞地的人从“伦理人”向“经济人”转型，改造旧观念，建立开放和创新的价值取向，促进新文化形态的实现。

飞地行政管理区设立的条件及其实证分析

建立飞地行政区的原则。飞地行政区的选择与建立不能过于主观化，它应有其自身的规律，按照规律办事从来就是科学决策的宗旨，这些规律体现在以下几个方面：
市场化的基础。投资环境是市场化基础的核心，是影响投资者投资信心和投资经营效果的各种因素的总和，它包括硬环境和软环境。一个地区投资环境的好坏是决定投资者投资与否、投资规模、投资方向和投资形式的重要依据，因而也决定这一地区的经济发展。站在外部投资者的立场，要对一个地区进行投资的前提是具有较高的期望回报和财产安全，即该地区能够提供投资者较之其他地区更多的商业机会或市场机会。这种市场机会可能来自该地区消费需求的增长，或者是产业加工链条深化带来的投入品市场需求扩大；其次，市场机会还可能来自地区资源禀赋条件，包括自然资源、劳动力、资本的成本优势带来的生产节约和利润的增加；最后，市场机会来自一个地区的政治、经济、法律以及基础设施、开放政策等相关环境因素，这些因素给投资者带来的是交易费用的节约和财产安全的保障，这些因素对投资者利益的影响是长期性和根本性的。
飞地虽然在市场化基础上有所欠缺，但肯定有改造空间与增长潜力，经过与飞地管理方的共同浸润，能够完成市场化所需要的要素积淀，这也是建立飞地的根本意义所在。
地缘便利。飞地与飞地管理方必须有地缘的共通性，这种共通性体现为地理位置与周边环境的一致性以及资源互补性。
首先，飞地与飞地管理方之间应当交通便利，否则两地之间人流、物流无法畅通；同时距离不能太远，否则过高的运输成本将吞噬飞地带来的好处。
其次，在市场经济中，利益导向是第一位的。飞地管理者需要寻求相对缺乏的资源，比如土地、港口、矿山、劳动力、能源等等生产要素，通过重组各类资源来推动各方经济发展。
观念的可接受性。这种观念的接受是双方的，首先是飞地管理方必须认可飞地，其次是飞地愿意接管理方，这种观念上的相互理解为制度重构、资源重组等“微笑革命”奠定了基础。
成本的可控性。飞地的建立成本应是充满理性的，首先表现在发达地区为建立相应的飞地行政区而投入的资本，这种投入必须建立在科学论证的前提上，同时又要有相应的测控机制，将市场风险降到最低点，以保证双方对可持续发展的共同要求。
建立飞地管辖的实证分析。为了从飞地行政管理中获取最佳效益，必须建立科学的地区搭配模型。如深圳与汕尾、佛山与云浮、广州与清远等等。
下面我们以最发达的深圳和最不发达的汕尾为例，来比较分析飞地行政管理关系的地区选择。
合格的飞地管理者――深圳市政府。深圳市地处广东省南部，东临大亚湾和大鹏湾，西濒珠江口和伶仃洋，南边深圳河与香港相联，北部与东莞、惠州两城市接壤。辽阔海域连接南海及太平洋，多处可建深水港，水产资源丰富。深圳地处北回归线以南，属亚热带海洋性气候。2002年末，深圳市常住人口504 .25万人，户籍人口139.35万人，暂住人口364.80万人。2002年深圳市国民经济持续快速增长，实现国内生产总值2239.41亿元，按可比价格计算，比上年增长15.0%。人均国内生产总值46030元。
深圳拥有一流的投资环境。深圳是广东省惟一以普通话为主流地方语言的城市，来自全国各地的“新移民”让深圳充满朝气。深圳的行政透明度很高，在网络上就有深圳政府在线和深圳招商网等政府公共服务。在信用环境建设上，深圳作出了很大的努力。筹建中的深圳市个人信用征信系统已进入实质性阶段。全国第一部针对个人信用的立法《深圳市个人信用征信及评级业务管理办法》已由深圳市政府常务会议通过已于2002年1月1日正式实施。深圳是我国改革开放的前沿阵地，对外开放度很高。其国内生产总值居大中城市第四位；财政收入居大中城市第三位；进出口总额占祖国大陆七分之一，连续10年居大中城市第一，是我国最发达的城市之一。可见，深圳市政府作为优秀的公共行政服务提供者，达到了合格飞地管理者的要求。
合格的飞地――汕尾。汕尾市位于广东省东南沿海，东邻揭阳市，西连惠州市，北接河源市，南濒南海，与香港隔海相望。大陆岸线长302km，占全省岸线长度9%；辖内海域有93个岛屿、10个港口和3个海湖，占全省海洋国土的14%，海洋与水产生物资源丰富。汕尾地处北回归线以南，属南亚热带季风区，海洋性气候尤为明显。2000年末，汕尾市户籍人口296.01万人，其暂住农业人口222.97万人，非农人口73.04万人，劳动力资源丰富。
汕尾市投资软环境有待彻底变革。在人文环境上，汕尾人在社会交际和生活交往中对乡音的执著不利于与外地人的沟通和融合；汕尾人过分重视乡情亲情，但由此可能形成地方本位主义，进而出现妨碍办事公正、效率和法治的因素。在行政环境上，少数部门的不正之风与公共信息透明度欠缺的现状有待改进。在信用环境建设上，必须进一步控制金融风险，严厉打击严重影响汕尾金融业发展和商业信誉的行为。同时，不断克服地方保护主义倾向，提升对外开放水平。2002年实现国内生产总值168.70亿元，比上年增长8.63%，人均国内生产总值4923元。各项经济统计指标位居广东省后列，是典型的欠发达地区。可见，汕尾市有必要接受飞地管理，以取得超常规的经济发展。
地缘便利性的考察。汕尾是广东省最落后的城市之一，而深圳是广东最发达的城市。但他们拥有相似的区位优势，都是东南沿海城市，汕尾与深圳有高速公路互连，深汕高速公路北连汕头南接深圳，汕尾到深圳只需1小时左右车程。两地交通便利，能够显著降低飞地管理的成本。
资源互补性分析。在能源方面，两地互补性较强。新建的汕尾发电厂规划总装机容量为8×60万千瓦燃煤机组，分二期建设，一期建设规模为4×60万千瓦燃煤机组。一期工程先建设l、2号两台机组，2003年9月开工，1号机组将于2006年12月建成投产，2号机组相隔一年投产。而深圳制造业发展迅速，2002年用电量增长22. 4%，同时限闸次数增长，电力供应出现瓶颈急待解决。
在土地方面，汕尾土地闲置较多，未利用土地面积占土地总面积的11. 2%；住宅价格低，平均约为1000元／平方米左右。深圳土地有限，截至2002年末，深圳可建设用地931平方公里，土地开发面积遍467平方公里；房地产价格高昂，关内住房在5000元／平方米以上。
在劳动力方面，两地劳动力结构互补性较强。汕尾市劳动力成本较低，年平均工资约为12000元。同时由于居民平均受教育程度偏低，高素质的劳动力资源严重不足。2000年第五次人口普查资料显示，汕尾每十万人口中大专及以上学历人口不到1350人，仅相当于1990年第四次人口普查时珠三角2620人的51. 5%。深圳市劳动力成本较高，而且增长迅速。2001年深圳市在岗职工平均工资为25941元，比上年增长12. 6%；扣除物价因素后，实际增长15.1%。但是劳动力素质较高，2002年末，从业人员359.2万人中具有中专以上学历和初级以上职称的各类人才74万人，每十万人中具有大专以上学历者1.1万人。
由此可见，将汕尾纳入深圳的飞地管理区具有天然的优势，也是双方现实资源优势互补，一旦成功实施，将在全国产生轰动性效应，有可能掀起一场行政区域管理的革命。
总之，飞地行政管理本身需要大智慧，大智慧产生大效应。如果广东省能够积极探索并尝试飞地行政管理的途径与措施，拓展其理论首创与实践意义，必然有效促进区域协调发展，为我国“全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会”作出新的更大的贡献。

（作者李秉记系十届、十一届全国人大代表，广东省汕尾市政协副主席，致公党汕尾市委员会主委）

(此文发表于由人民日报内参部主办的《内部参考》第5期（总第798期），2006年2月10日。)


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飞地实践―深汕特别合作区
2008年初，深圳、汕尾两市经多次协商，商定在海丰��门、赤石、鹅埠、小漠四镇共建“深圳汕尾特别合作区”。作为“深圳汕尾特别合作区”的起步区，深圳（汕尾）产业转移工业园在2009年经广东省政府批准整合扩大到13.08平方公里。2009年,深圳(汕尾)产业转移工业园变身为深汕特合区首期合作区,深圳市提供了全套规划设计支持,深圳市30个行业协会组织了数十次投资考察活动,数十家企业率先落户合作区。截至2010年底,深圳(汕尾)产业转移工业园已落实入园项目49个,投资总额达563亿元。其中包括中关村(汕尾)科技园、灏芯微电子、信利4.5代A M -O LED、天洋太阳能光伏、雅芝TFT-LCD生产线、科亮特环保电池、恒兴水产科技、中恒药业基地等一大批项目。
2010年底,广东省委、省政府批准深汕特别合作区上升为省级发展战略,写进广东省“十二五”规划。根据《深汕(尾)特别合作区基本框架方案》规定,到2020年,成为超过2000亿元G D P的重要增长极。“深汕特别合作区”规划范围包括汕尾市海丰县鹅埠、小漠、��门、赤石4镇,总面积463平方公里,合作期限为30年，从2011年至2040年止。依据方案,深汕特别合作区将重点发展包括高端电子信息、先进制造业、现代服务业等现代产业。所谓“一心”,指的是中部小漠新城区,主要发展交通门户、商业、商务、物流仓储、核心居住;“二轴”则指沿海岸线发展海岸经济轴,以及沿深汕高速、324国道、厦深铁路等发展电子信息、先进制造业的腹地发展轴。“四片”的规划则分别为:东部的��门为特色旅游区,主要发展特色餐饮、滨海旅游、休闲居住等;南部填海区为临港工业区,以新能源、精细化工、临港工业为支撑;西部的鹅埠主要是高端产业区,以电子信息、先进制造、高新产业为特点;北部的赤石为生态建设区,主要发展生态屏障、生态旅游、会议研发等。按照“一年起好步，三年打基础，五年大发展”的目标，到2016 年，深汕合作区基本建设成“基础设施较为完善、体制机制成熟运转、各个功能区基本形成”的广东重要的高端产业基地、粤东重要经济增长极，逐步形成现代化综合性新城区和全国区域合作创新示范区。
在行政架构上，深汕特别合作区分别设立工作委员会和管理委员会，实行合署办公，为广东省委、省政府的派出机构，委托深圳、汕尾市委、市政府管理，赋予地级市经济社会管理权限。2011年5月21日，深汕特别合作区授牌仪式在广州举行。中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋，省委副书记、省长黄华华出席授牌仪式，并分别把“中共深汕特别合作区工作委员会”和“深汕特别合作区管理委员会”的牌子授予深圳、汕尾两市。
深圳与汕尾市对该合作区定位为深圳的“总部经济”与汕尾的“基地经济”的融合体，重点将发展电子信息产业，将成为深圳这一“前店”的“后厂”。由于合作区的财政体制由广东省委、省政府委托深圳市全权代管，深圳市媒体也将该合作区称为“深圳的经济飞地”。