关于在城乡规划管理中落实低碳生态建设要求的建议

致公党员、深圳市规划国土发展研究中心副总规划师,高级工程师陆佳反映：
　　中共“十八大”对生态文明建设作出了新的战略部署。为了更好地在城乡规划管理中落实十八大关于生态文明建设的部署，首先要通过对规划建设行为的规范、引导与控制，从源头上强化低碳生态规划建设导向，从而把生态文明建设融入城乡建设，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。
　　一、在城乡规划管理中落实低碳生态建设要求存在的问题
　　1、原有规划技术规范与标准或由于编制年代较为久远，或由于未能切合地方实际，在土地集约节约利用、绿色交通、绿色市政、资源循环利用、城市生态绿化建设、物理环境优化等低碳生态的重要问题上存在不足，亟需进行完善。
　　2、法定规划编制与低碳生态规划“两层皮”，常常是在法定规划编制后再另行编制专项的低碳生态规划，或在法定规划编制时有选择性、有限度地开展部分低碳生态相关专项研究，法定规划编制与低碳生态控制引导无法做到同步开展、同步实施，低碳生态的思维导向并非从根植于规划编制中。此外，现有规划编制相关技术规定并未就低碳生态管理的刚性与弹性控制内容作出明确规定，低碳生态要求在规划管理中的落实缺乏法律层面的保障。
　　3、行政审批流程与审查内容及许可文件中缺乏低碳生态监管的有效措施。从行政审批程序上讲，用地选址与规划许可等环节在程序设置上还存在部分漏洞，不利于对项目生态环境影响的先期管控及规划设计方案的优化。例如，行政审批流程简化优化后取消了详细蓝图设计审查，则可能导致地块规模较大的项目在规划许可时无法全面判别其低碳生态影响。在行政审查与许可内容方面，作为规划管理核心手段的“一书三证”在内容上缺乏对低碳生态建设关键要素的控制。
　　4、现有城市规划相关政策在内容上多侧重于规划控制，对低碳生态建设的鼓励性内容不足，不利于引导市场积极参与低碳生态建设。而有限的鼓励性政策条文，由于缺乏后续的实施细则，降低了政策的可操作性。
对策建议
（一）进一步完善相关技术标准与规范
　　1、对规划标准与准则开展检讨与修订，重点加强土地混合利用、公共设施混合设置、资源和能源综合利用、城市绿化及景观、步行及自行车交通、自然保育等方面的规划建设指引和相关控制要求，将低碳生态城市建设的主要内容落实到各个方面。
　　2、开展有关房屋建筑面积测绘技术规范的检讨与修订，及时应对低碳生态技术采用所带来的实际需求。对具有明显低碳生态效益的工程设计，在明确具体设计标准要求基础上，可予以不计建筑面积、一定比例建筑面积折算等调整，在规范管理基础上有序引导企业更加积极地应用低碳生态技术方法。
　　3、研究交通影响评估的具体技术方法，制定相应的技术标准和操作规程。
　　4、对日照标准、绿化率、竖向设计标高、地下空间利用、停车场和停车位配比、低冲击开发等低碳生态建设中的重要问题，开展专项研究，并制定专项技术规范和标准，以便在规划管理中有依据可循，实现规划设计与管理的精细化。
　　5、根据国内外实践经验，研究制定低碳生态技术分类分级标准和技术导则，明确技术要求，推广成熟技术。
（二）在各层次规划编制中同步落实低碳生态要求
　　1、科学确定城市发展容量，引导公交出行与职住平衡，构建高效绿色生态系统，加强环境污染治理与可再生能源利用。在总规层次，除明确城市总体人口规模与用地规模外，应进一步强化对各类建筑总量的整体控制，并在下层规划层次进行细化分解，避免出现个别地区就业与居住难以平衡而造成“钟摆式”交通等问题，减少城市碳排放。
　　2、控规层面，增加低碳生态规划控制性指标与引导性内容，作为低碳生态规划管理及土地出让的重要抓手；强化对土地混合利用、开发强度控制、公交与慢行交通发展、资源能源综合利用、微气候、生态保护及绿地碳汇等的控制指引。
　　3、重要地区的城市设计及详细蓝图层面，落实控规中的低碳生态内容，提高新能源利用、绿化覆盖率、透水率等要求，优化建筑平面布局设计，引导建筑节能，鼓励生态低碳技术应用；通过自然通风、热岛效应、噪声等模拟，优化三维空间布局，调整建筑间距、建筑高度、建筑朝向、绿化布局、道路走向等，倡导适应性规划设计，促进低碳生态空间布局。
　　4、专项规划层面，在给排水、能源与电力供应、交通等专项规划中应充分贯彻低碳生态理念，加强对城市绿化、设施节地节能、综合环境等要素的控制；加强低冲击开发、立体绿化、空间立体开发、分布式能源及可再生能源等适应性低碳生态技术方法的研究；对于重要的专项规划，可增加低碳生态相关的专章及专题研究。
（三）建立和完善低碳生态导向下的行政许可审查制度
　　1、低碳生态要求下的建设项目选址许可，除应保证建设项目选址符合城市规划布局，并与自然环境相协调外，还应确保建设项目满足用地集约紧凑、环境容量、交通容量、污染物与温室气体减量排放、能源与资源循环利用等方面的要求。
　　2、低碳生态要求下的建设项目用地规划许可，应当从空间布局、生态建设、绿色交通、资源节约利用、节能减排等方面，促进规划建设的科学化，提高经济、环境和生态效益。在满足常规审查要求基础上，根据法定图则及城市规划相关技术规范，加强在用地功能布局、地下空间利用、公共设施贡献、物理环境优化、生态建设、绿色交通、低冲击开发、节能减排等方面的审查。
　　3、低碳生态要求下的建设工程规划许可审查，应在常规审查内容基础上，进一步落实用地选址和规划许可阶段关于低碳生态的要求，并加强对建筑布局、建筑形态、生态环境、绿色交通、节能减排、资源节约利用等方面的审查。对于需进行工程方案设计招标的建设项目，评标方法中应增加物理环境评估、绿化设计、节能减排、资源节约利用等内容的要求；对于政府投资的大型公共建筑、居住建筑以及重大市政工程项目，应在招标文件中明确要求低碳生态的有关专家参与评标；对于绿色建筑项目，应在评标方法中明确对设计方案的绿色建筑技术进行专项评审。
　　4、低碳生态要求下的建设工程竣工验收管理，应通过施工图审查、工程规划验收、竣工验收、工程验收备案等环节，确保落实用地选址与规划许可、工程规划许可等阶段的低碳生态要求。
　　5、探索将低碳生态建设要求直接纳入行政许可文件。建议可采取修改现行行政许可文件的内容与表达形式、以附件形式附录于现行行政许可文件后或以备注方式补充进现行行政许可文件中等方式，将各阶段低碳生态的刚性控制指标及引导性内容纳入“一书三证”和土地使用权出让合同等行政许可及具有法律效力的文件中，以进一步强化低碳生态的规划建设管理。
　　（四）研究出台鼓励性政策，引导市场积极参与低碳生态建设
　　1、对具有显著碳减排效应和较高生态效益，并需要一定增量成本的低碳生态技术、方法运用的项目，通过建筑面积核增、相应建筑面积折算、等面积奖励等措施予以奖励。同时设定奖励上限，即对同一建设项目所获得核增、等面积奖励及建筑面积折算的奖励总量，设定其不得超过原核准建筑总面积的相应百分比。
　　2、申请奖励的建设单位在向规划主管部门提交规划许可申请材料时，应同时提交规划设计方案中所采用有关低碳生态技术的说明材料。规划建设管理部门应根据有关奖励规定，形成奖励方案纳入相应的许可文件，并在竣工验收等环节加强对低碳生态相关规划设计内容实施程度的审查。建设管理部门应在项目后期运营阶段加强对项目低碳生态技术实施与运营效果的监管。
　　3、各地应结合本地实际情况，在试点探索基础上，研究制定具有可操作性的具体奖励规定。
（五）加强部门间横向协调与配合
　　1、环保部门应进一步完善现有建设项目环境影响审查分级分类制度，对项目环境影响的分级分类评价标准应全面考虑项目用地规模、建设规模及日照、通风等物理环境等方面的影响，对于有较大环境影响的项目，应要求申报单位提交符合国家技术规范的环评报告。此外，竣工验收时，还应全面加强对各类建设工程的环保验收审查。
　　2、项目建成后，建设部门应根据《民用建筑节能管理规定》（2006）和《民用建筑节能条例》（2008）等相关文件，及时修改完善建筑工程竣工验收办法，对建筑节能的专项验收作出专门规定；并根据选址、规划许可等阶段的低碳生态要求，加强达标情况的审查及后期运营监管，从管理规定、标准规范、监管手段等各方面对现有制度予以完善。
　　3、建立健全低碳生态规划建设定期检讨评估制度。广东省深圳市在这方面开展了良好的探索实践，已通过定期编制《深圳创建国家低碳生态示范市白皮书》，对各年度全市低碳生态规划建设工作进行全面、系统的回顾分析与成效评估。其它地方可学习借鉴该方面经验。


（参政议政处）