完善政治协商机制

协商民主是我国社会主义民主的重要形式之一。近六十年的实践证明，我国实行协商民主，在协调社会不同利益集团的利益、凝聚社会共识、促进党政部门科学民主决策、开展民主监督等方面，都发挥了十分有效的作用。本文拟就如何进一步完善民主（政治）协商方式并提高其效能，作出一些探讨。
一、推进协商民主的制度创新，提高协商民主的效能
要进一步完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，就有必要从实现制度创新的工具理性和追求制度更大效能的价值理性出发，探讨如何从程序上完善重要议题协商前的准备机制。
以广州市为例，目前中共广州市委有关文件规定，拟提交民主协商的有关事项的文件材料，一般提前7个工作日发送参与协商的民主党派、社会团体和无党派人士（重大人事安排除外），以便协商参与单位进行集体研究后提出意见和建议。这样，民主党派、社会团体和无党派人士在7个工作日内必须完成包括组织其活跃于各个工作领域的业务骨干和精英集中集体研究（因为保密关系，文件不能复印转发到他们手上）、形成协商的书面意见和建议的全过程。首先，从意愿角度分析这个民主协商过程，不管是提出协商的中共党委，还是受邀参加协商的各个单位和个人，都有通过这个民主协商过程共同推进决策科学化的共同意愿，这无疑也是民主协商制度所追求的效能。第二，从理论上分析，没有调研就没有发言权。各级党委提出协商的议题都是有关政治生活和经济建设重要方针政策、重大决策和重要工作部署，比如协商国民经济和社会发展总体规划、政府工作报告、拟提请立法机构审议的重要地方性法规草案等，内容丰富，涉及面广，政策指导性强。参加协商单位必须就协商内容中的某些相关专题进行有组织的、有针对性的精心事前调研，凝集上升为理性认识后，才有对协商内容提出修改、批评和建议的发言权。第三，从实际操作分析，在7个工作日如此短促时间内，参与协商单位难以有效地调动接受调研单位的资源（协调相关单位接受调研，往往需要耗时两天以上或更长时间以征得对方领导批准、获得所需的协助）；在这样短促的时间内，也难以最大程度地聚集本党派兼职业务骨干和精英们就所协商的专题进行有针对性地调研。因此，整个过程的实际效果是，本应该发挥智囊团作用的兼职业务骨干和精英们，除非平时恰好对其中某一专题有深入研究，否则都感到很难提出高水平的意见和建议，更不用说提出较充分体现集体智慧的高水平参政议政意见和建议。这种现象在全国有共性。要提高这个民主协商过程的效能，必须很好地解决以下两个问题：
一是创建民主协商参与单位和个人提前介入相关事项课题调研的机制。目前，中共党委提交给民主党派、社会团体和无党派代表人士的协商文件材料，一般已是经过多方面征求意见，几经修改、接近提交中共党委常委会议审议的稿件。鉴于前面分析的原因，民主协商单位和个人或因深知难以提出有修改价值的真知灼见而知难而退；或因考虑文件起草、审定周期的因素，即便有较好的思路，也感到不便提出引起文件较大改动的意见和建议。最终所能贡献的可能是一些空洞的议论、或是简单的文字修改意见而已。建议在文件材料起草的早期，有计划邀请民主党派、社会团体和无党派人士代表参与本界别相关的课题调研，或提供拟制定相关措施的课题让上述民主协商参与单位和个人开展课题调研，然后在文件素材收集和政策方略拟定环节征求民主党派、社会团体和无党派代表就各自所代表界别的相关诉求提出有调研基础的建议，把合理性意见和建议提早融合在文件起草内容中。这样的民主协商机制，将使决策形成于有代表各党派、各社会团体利益诉求的广泛群众基础之上；这样的民主协商机制，将最大程度提高效能，有效推进决策的科学化。
二是给予民主协商参与单位和个人充足的专项议题调研时间和收集界别诉求的时间。民主协商过程中真知灼见来源于民主党派、社会团体，以及无党派人士中奋斗于各个领域的业务骨干和精英，他们的主要时间奉献于本职工作，业务外参政议政的时间和精力奉献要在合理安排本职工作的基础上进行。因此，相对于专职党政人员，他们需要更多、更灵活的时间安排以满足课题调研的需求。因此，前面论述的任一环节，都需要预见性地给予充足的时间以达到最大程度发挥智囊团作用的效果。
二、增强政协参加单位和个人的民主协商主体意识
协商民主的另一种主要途径是中共党委在人民政协同各民主党派和各界别代表人士的政治协商。目前，尽管政协的界别组成设置还不尽合理，面还不够广，但也基本上把我国各社会阶层的主要界别都纳入到人民政协的界别范围。政协的有效政治协商最能推动我国的协商民主。因此，根据人民政协章程，完善人民政协的政治协商机制、充实人民政协的政治协商内容，对促进我国协商民主的发展，具有十分重要的意义。
2004年修订的《中国人民政治协商会议章程》就人民政协的政治协商作如下规定“政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会可根据中国共产党、人民代表大会常务委员会、人民政府、民主党派、人民团体的提议，举行有各党派、团体的负责人和各族各界人士的代表参加的会议，进行协商，亦可建议上列单位将有关重要问题提交协商。”从这个规定中可以明确认识到：政党（不管是执政党还是参政党）、人民代表大会常务委员会、人民政府、人民团体都是协商议题提出的主体。但是，目前各级人民政协开展政治协商过程中，民主党派、和人民团体“将有关重要问题提交协商”的民主政治气氛并没有形成。主要原因：一是未从形式、程序和成果（情况）转化上形成民主党派、人民团体“将有关重要问题提交协商”的机制；二是各级政协偏重党委、政府安排性的协商议题，未重视指导、引导民主党派、人民团体“将有关重要问题提交协商”。三是民主党派、人民团体缺乏提出议题的主体意识，对人民政协的政治协商陷入一个认识误区：只重视被动参与党委、人大、政府提出的协商议题的协商，而不重视人民政协章程的这项规定赋予自身提交协商的主体责任，甚至无意识“将有关重要问题提交协商”。
人民政协以其界别参与的组织特点，具备了构建社会各个利益集团通过协商调整利益、形成社会共识的理想的平台作用，这是人民政协机构设置的其中一个主要功能。随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，我国社会利益日趋多元化。目前不同利益集团的利益边界尚处于模糊状态，尚要经历冲突、妥协、调整、协调的过程，寻求达到利益边界相对清晰的状态，在上述过程完成后进而追求各个社会利益集团的协调规则。即使如此，随着旧的利益集团利益变化、新的利益集团出现，仍然有不断的社会集团之间的利益调整、磨合。可以说，只要实行市场经济，只要承认符合我国《宪法》和法律规定的利益集团存在的合理性和合法性，社会各个利益集团的搏弈就自然是社会政治的常态。协调不同利益集团通过讨论和协商途径达到利益妥协和交换，并达到解决矛盾冲突问题，党委、人大和政府理当发挥指导、主导和监督作用；同时，参加人民政协的民主党派和人民团体，也有义务在人民政协“将有关重要问题提交协商”：一是把各自界别利益诉求向中共党委、政府等领导机构反映，通过政协的民主协商平台，建议党委、人大和政府作有关政治生活和经济建设重要方针政策、重大决策和重要工作部署，制定国民经济和社会发展总体规划、起草政府工作报告、制定法规时予以考虑纳入；二是提请人民政协主导，在人民政协内部与相关界别协商，通过协商形成利益妥协、交换、争取共识，并争取将共识转化为党委、人大、政府的举措，从而促进社会不同利益集团之间利益冲突最小化。
可以设想，如果民主党派、人民团体不充分地根据人民政协章程“将有关重要问题提交协商”，放弃通过人民政协的政治协商机制以求解决各社会集团之间的利益矛盾和困难的途径，则各自所代表的界别的利益诉求就难以在人民政协得到必要的充分反映，难以在可能的条件下，实现将不同社会利益集团之间的冲突消弭在人民政协内部，而且很可能导致利益冲突呈现为无序状态。新近实施的《劳动合同法》，企业和法律界、资方和劳工之争，不能不令人想起，如果在《劳动合同法》起草过程中，全国政协及时主导各个相关利益集团的代表充分沟通、交流，或各利益集团在人民政协的代表，及时、充分地在全国政协提出议题，并把协商情况提交全国人大作立法考量，也许不至于出现目前不同利益集团之间如此尖锐的意见冲突。
既然社会有不同利益集团的搏弈，搏弈就必然需要平台。与其放任不同的利益集团在社会无序搏弈，不如把他们的搏弈平台安排在具有广泛的界别代表性的人民政协，为发生冲突的不同社会利益集团提供对话、沟通的管道，把搏弈过程纳入中共党委、人大、政府、政协的指导、监督、约束和协调之下，把无序搏弈规范为有序的搏弈，并通过指导、协调、监督，使搏弈过程更加理性和公开，引导搏弈的各方达成共识，帮助搏弈各方寻找利益的均衡点，努力实现搏弈各方的共赢，尽可能避免搏弈的非理性利益冲突产生零和游戏结果而引发新的社会矛盾，这是建设和谐社会、促进社会发展的应有之义。
建议考虑通过以下的形式和程序形成民主党派、人民团体“将有关重要问题提交协商”机制：一是政协全会期间，把民主党派、人民团体提出协商的议题纳入会议协商议程。这就必须在政协全会召开前，事先接受民主党派、人民团体提交协商议题，经政协常委会议审议决定后，在政协全会期间，把民主党派、人民团体提交协商的议题纳入相应界别讨论组作专题讨论；继之在全体委员大会上，安排议题提交单位发言、相应界别讨论组的代表反映相关议题的讨论情况。全会结束后，政协把民主党派、人民团体提交的协商议题和各讨论组的专题讨论情况整理为专题报告呈报党委和政府(必要时转送人大)。二是在政协全会闭会期间，将民主党派、人民团体的协商议题提交政协常委会议审议，经政协常委会议决定后，召开专题协商会议，组织议题提出单位与相关界别代表协商。政协将协商成果（或情况）以专门报告形式呈报党委、政府(必要时转送人大)。此外，民主党派和人民团体要相应建立协商议题的提出和参与政协相关协商的有效工作机制，配合政协开展好这方面的工作。
完善政治协商机制，提高协商民主效能，要注意几个问题：一是对照中共中央和地方党委的相关文件规定和人民政协章程，检查有关民主（政治）协商的各项规定是否形成落实的方式和程序；检查已有的方式和程序是否完整、合理、具可操作性。二是根据协商民主的效能状况，持续地评估民主（政治）协商机制的运行效能，如果这项机制运行效能未能或无法达到协商制度设计的预期，就有必要对现有的协商机制作改进。三是经常检验协商大系统的机制是否完备。人民政协政治协商是多个主体共同参与的政治机制，政协所有参加单位都要建立各自相适应的参加方式、程序，并与政协的协商机制相匹配，最大程度实现规范化、程序化、制度化的无缝衔接，才能保证人民政协的政治协商大系统的机制有效运作。

( 龚志成 陈怡霓)