民主党派建立健全内部监督机制调研

随着2008年年底中国致公党中央监督委员会的成立，中国的八个民主党派民革、民盟、民建、民进、农工党、致公党、九三学社、台盟全部成立了中央监督委员会，并通过了各自的党内监督条例（草案），标志着中国民主党派的内部监督机制建设迈出新的步伐。中国八个民主党派是中国的参政党，和执政的中国共产党属于既亲密合作、又互相监督的友党关系。作为新时期致力于中国特色社会主义事业的参政党，改革开放30年来，中国社会发展非常迅速，为了适应在新世纪、新阶段国民经济发展和社会进步对参政党所提出的要求，民主党派需要以改革创新的精神不断地加强自身建设。目前，作为执政党的中共已经建立起党内外的监督机制，并把建立科学、高效的党内监督机制作为党的建设的一项重要内容。相比之下，作为参政党的各民主党派章程中一直没有明确规范的监督机制，也没有设置专门的监督检查机构。此次内部监督机制的建立，弥补了以往民主党派在参政党建设上的制度缺失。
改革开放30年来，民主党派的组织状况呈现许多新的特点。目前八个民主党派的总人数已经达到70多万人，人员组成也更加年轻化、知识化、专业化。与此同时，越来越多的民主党派人士走上实职领导岗位。有关专家认为，“民主党派自身建设起步较晚，而现在又面临着成员增长迅速、结构日益复杂、实职实权越来越多等新情况，这就首先需要建立内部监督的制度和机构，这样才能不断促进民主党派的规范化、制度化。”民主党派内部监督究竟面临着什么样的问题，该如何有效开展党内监督？本文在对各地民主党派对开展内部监督意见抽样调研进行分析的基础上（对各地民主党派共进行了78份问卷抽样调查），试就此问题展开探讨。
一、民主党派开展党内监督的重要意义
开展民主党派党内监督，是中国特色政党制度建设的重要内容之一，也是中国特色社会主义监督体系的重要组成部分。当前，各民主党派高度重视党内监督工作，把党内监督工作上升到履行参政党职能、推进自身建设的高度进行规范与认识，并且均已在其中央全会上审议通过各自的内部监督条例，设立了中央监督委员会，标志着民主党派党内监督的开展正走向制度化、规范化、程序化的道路。
民主党派开展党内监督，首先是形势发展的需要。当前，在社会生产力快速发展，人民生活水平不断提高的同时，也不断出现新的情况、新的矛盾，形势千变万化，问题错综复杂。从历史经验和国际教训来看，在新世纪、新阶段必须坚定不移地坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度，团结一切可以团结的力量，共同推进社会主义现代化建设事业，实现中华民族的伟大复兴。由此，不断强化民主党派党内监督，加强民主党派领导班子建设，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，显得十分重要和紧迫。
其次，是民主党派自身建设的需要。作为致力于建设有中国特色社会主义政治组织，其综合素质应该具有进步性和代表性，通过民主党派党内监督的开展，可以加强领导班子建设和政治交接。
再次，是履行职能的需要。民主党派作为参政党，其基本职能是参政议政、民主监督。随着社会主义民主政治建设的发展，民主党派参政议政、民主监督的职能正不断加强，对民主党派整体素质的要求也越来越高。而加强民主党派党内监督是提高民主党派整体素质，特别是领导班子整体素质的重要途径。
最后，是组织发展的需要。近几年，各民主党派都有了较大发展，成员数量不断增长，成员结构发生了很大变化，许多同志缺少参政议政工作、领导工作和处理复杂问题的实际经验，更没有受到过像老一辈党派、无党派人士所受过的政治风浪和战争残酷的考验，因此，加强民主党派党内监督更是当务之急。
二、民主党派党内监督的现状及问题
1、规则章程原状
在各民主党派的党内监督条例草案出台前，民主党派对党内监督的规则章程具体到细则和程序等是极端的缺失。在历次修改的各民主党派的章程中，对党内监督都未有专门的提及，就算是有，也是著墨不多，而且是分散在组织制度、党员、党的干部几个方面来涉及相关的内容。但这些监督的内容，除针对党员方面的相对具体一些外，其余的多是仅仅有粗略的文字提及，而没有更祥细的针对性的规定和程序，致使党内监督在制度方面似有实无，执行起来有无凭无据的感觉。
2、新时期党内监督出现的各种新情况新问题
改革开放后，我国经济社会飞速发展，而中国共产党领导的多党合作和政治协商制度随着中共中央[1989]14号文和中共中央[2005]5号文的颁布不断走向程序化、规范化、制度化，与时俱进，为中国的民主党派履行民主监督、参政议政职能提供了崭新的舞台。但在这个崭新的舞台上，由于民主党派自身的监督未能及时实现制度化、规范化，由此滋生了一些不必要的问题。这些问题主要可从两类人来谈及：
（1）部分党的干部的问题
这分两种情形，首先是担任了实职的干部和各地主委层级的干部。例如据统计，2008年省级人大、政府、政协领导班子换届结束后，31个省区市领导班子中，民主党派成员达166人，占非中共人士总数的81%，至于县区级的就更多了。这些民主党派干部由于担任了实职，威望也相应达到了一定的高度，当中的一些人难免变化成了“一言堂”，党内事务什么都由他说了算，违反了民主集中制的原则，集体领导形同虚设，长久下去党内事务变成了他的“家事”，最终的结果是其他人的意见被排斥，导致组织团结性、凝聚力不强，人心涣散，党员对此意见很大。
第二种情形是，在党内担任了各级委员以上层级的干部，有一部分人不思作为，得过且过，碌碌无为混日子，“占着茅坑不拉屎”，甚至正常的会议和组织活动都以各种理由搪塞不参加，造成了极坏的影响，党员们对此也是意见很大。
（2）部分普通党员的问题
这也是分两种情形，首先是一部分有一定党龄的老党员。这些老党员在这些年的改革开放中忍受不了包括西方自由主义等各种思潮的影响，思想被腐蚀，对党的信仰产生了动摇，“心在曹营身在汉”，由此经常不参加组织活动，漠视组织游离于组织之外，是严重的无组织纪律行为。
第二种情形是部分新党员，由于入党动机不纯，在入党之后发现达不到个人目的，开始经常甚至永久不参加组织活动，自绝于组织，只见其名不见其人，也是典型的无组织纪律行为。
以上等问题，在党内监督条例草案出台前，由于缺乏有针对性的和具体的制度来加以约束，令人气愤填膺而又无可奈何，束手无良策。
3、党内监督条例草案的一些不完善的地方
各民主党派的党内监督条例草案于08年出台后，民主党派开展党内监督有了初步的规范，党内监督条例开始有了相对明确的监督对象和内容、监督的机构和职责、监督的形式和渠道、监督的制度和保障等，加上成立了相应的机构，初步有了党内监督的架构。但是，根据对各党派对党内监督条例草案反馈意见的一个调研，特别是与中共党内监督条例、中共纪律处分条例等的对比研究表明，各党派的党内监督条例草案仍存在一些不完善的地方，集中表现在：
（1）各党派的党内监督未形成系统工程。各党派虽然也制定了党内监督条例和成立了监督委员会，但对比于中共，各党派的党内监督条例的有关条例规定许多仍停留在粗线条的表述上，未有具体的相关规定，若真正执行起来将遇到理解模糊的问题。比如在集体领导和分工负责问题上，中共的条例专门有议事规则和表决等的祥细规定，而党派的条例则是有提及这个原则而已，未有更祥细规定。在监督制度内容方面，中共条例尚有重要情况通报和报告、民主生活会、询问和质询等的专门具体原规定，而党派的条例则没有这方面的内容。缺少这方面的内容，则在对民主党派党内监督的质量和实效上能否有所保证，是个值得存疑的问题。另外，中共在各级党委架构下都设有监督机构，而党派的监督机构仅是设到省级组织为止，如此安排只怕将来会遇到监督范围不深不广的问题。人们常说民主党派应该以党为师，那么在党内监督问题上，民主党派亦应充分的以党为师，该充分借鉴的就要充分借鉴。
（2）兼专职监督有别的情况。在对党内干部进行监督问题上，民主党派还存在着一大问题就是兼专职有别。对于机关专职干部，无论是公务员管理条例，还是本党派的党内监督条例，都已有相当祥尽的规定，而对兼职干部特别是普通委员们的相关规定则是语焉不祥，触及相关问题时不知该如何处理。这一两年来对主委层级兼职干部已有专门的述职和民主评议制度，但对普通委员们则没有，由于没有工作上的监督制度，致使某些普通委员在党务工作开展上得过且过，在其位不谋其政，日子过得蛮潇洒。
4、监督执行的问题
在民主党派开展党内监督上，尚存在着执行的问题，这一问题长久以来就存在却久拖未决，犹如卫生死角一般。特别是在开除违纪不参加组织活动的党员问题上，这是长期都存在的问题，却由于这样那样的考虑而未得到执行，而一亘遇到表决方面的情况时，这些不参加组织活动的党员在人数上又造成很大的困扰。另一执行问题是申诉制度，民主党派党章中虽早有这一规定，却很少去执行，对党员处理是处理了，却缺少了被处理人申诉这一环节，未免有法不依、执法不公的嫌疑。总之，有章不循最终酿成的后果是多米诺骨牌效应，将会有其他的党员步违纪党员的后尘，违章违纪，漠视党派，导致恶性循环。
三、对民主党派开展党内监督的建议
民主党派作为参政党，作为新时期致力于中国特色社会主义事业的力量，在新时期新阶段，内强素质外树形象，打造一支真正能负担参政议政、民主监督重任的高素质的队伍，在自身进行党内监督是必不可少的。开展民主党派党内监督，建立健全相关机制，是民主党派加强自身建设、形成长效机制的客观需要，是中国特色政党制度建设的重要内容，是民主党派生机持续和活力持久的要求。
1、充分认识党内监督对民主党派持续发展长治久安的重要性和时代意义，把民主党派的党内监督建设放到极其重要的高度。
各民主党派要提高对党内监督的认识，充分认识党内监督对党派自身建设的极其重要性，对保持自身进步性的重要意义。从事关中国共产党领导的多党合作和政治协商制度能否健康发展的高度出发，应把党内监督作为组织建设的伴随、保障、配套工程来抓，以此作为我们抵御各种影响我们团结、影响我们战斗力、影响我们形象行为的坚固盾牌。各民主党派要把党内监督作为系统工程长抓不懈，毫不放松。应与时俱进根据形势发展，不断总结过去的党内监督经历经验，不断研究开展党内监督的制度和内容、形式和渠道等，逐步完善各自党内监督机制。
2、制度作为保障，建立健全和规范民主党派党内监督制度的一些建议：
（1）丰富监督的内容。目前的各民主党派的党内监督条例草案中监督内容主要是贯彻执行多党合作和政治协商的政治准则的情况、遵守本党章程执行本党决议决定和工作部署的情况、贯彻执行民主集中制的情况、清正廉洁的情况等，根据党派的实际应细化补充为执行多党合作和政治协商制度情况、开展民主监督和进行参政议政方面等。
（2）采取技术手段进行监督。这是指利用考核的方法来进行监督。在已有的对主委层级的考核内容上，建议更加细化量化考核的指标内容，其次是把考核人员的范围扩大到各级普通委员，并且把考核的周期缩短，增加考核的次数，达到监督的科学技术化，减少一些人为的干扰和失误。
（3）建立基层监督机构。目前各民主党派的党内监督机构仅限于省级组织以上，然则市级以下组织在开展党内监督时若缺少相应的机构就会面临苦无人手、鞭长莫及甚至无法开展的情况，所以市级以下组织建立监督机构势在必行，只是应视情况简化机构缩小规模而已。
3、以党为师，学习借鉴《中国共产党党内监督条例(试行)》，弥补民主党派党内监督条例草案的不足。
首先是学习《中国共产党党内监督条例(试行)》的做法，把有关监督制度的各项规定具体细致化，清晰相关规定，而不是轻轻带过，免得各级基层组织对照执行时没有一个相对明朗的标准，造成不必要的争议。
其次是充分吸收《中国共产党党内监督条例(试行)》的做法，把重要情况通报和报告、班子全体成员述职、民意反映、询问和质询、罢免或撤换等规定内容补充进本党的党内监督条例，完善监督制度，加大监督的力度。
再次是从严监督认真执行，近年来中共不断加大监督力度，严厉打击各种腐败贪污和渎职等行为，不断探索自身党内监督的形式，目前已推进到了要求处级以上干部申报个人财产的阶段。学习比照中共的做法，应一改民主党派过去监督力度不够的缺点，坚决果断处理违反党章党纪的行为，打造形象正面行动有力的民主党派队伍。
4、灵活处理结合实际，根据民主党派特点，探索和尝试适合参政党的而又区别于执政党的一些党内监督机制：
（1）实行重点监督与一般监督区分。从民主党派党内监督活动的对象看，尽管各级领导干部和全体成员都必须接受监督，但党内监督的重点对象是各级委员会和领导班子，特别是各级领导班子主要负责人。民主党派各级领导班子及其成员掌握着一定的权力，而权力本身所具有的双重性，使他们面临着能否正确行使权力的巨大考验。权力越大，责任就越大，如果不能正确地运用权力，其危害就会更为严重，因此，各级领导班子及其成员应被重点监督。近年来，民主党派成员中的领导干部以权谋私的案件时有发生；在推荐代表人士、任职安排、协商选举中也有违反民主集中制的现象存在。因此，民主党派党内监督要收到实效，就必须突出党内监督的重点，加强对民主党派各级领导干部的监督和制约，保证领导干部正确行使和运用所掌握的权力。然后是一般监督，即民主党派党内监督是全方位的，各级党派干部和全体成员都必须接受监督。
（2）根据监督对象应用不同重点的监督手段。以往人们常说民主党派组织是靠感情维系的，此话若是放到民主党派党内监督上是不太妥当的。在中国政党制度日益发展的今天，该应用规则制度处理问题时就要果断应用，建议在党内监督问题上，对民主党派各级领导班子成员们着重在应用制度条例进行约束和处理，因其违反党派章程和党派规定影响甚大，必须以刚性进行威摄和约束；对普通成员则是软性约束为主，对他们的违反规定的行为，首先是思想教育和批评先行，实在无效果才采取硬性处理。
（3）巧妙应用思想鞭策教育方法以收奇效。考虑民主党派组织相对松散多依靠凝聚力的特点，在民主党派党内监督问题上，除制度规定等硬性方法外应尝试探索应用软性方法。比如，新时期我国统一战线应高举爱国主义和社会主义两面旗帜，而在各民主党派成立之初就树立起了爱国主义的光荣传统，在党内监督时，应时时以这两面旗帜来唤醒党员们当初入党的誓言，令他们忆起入党的神圣初衷，鞭策教育勉励党员们遵守党的章程和规定。
改革开放以来，随着我国经济社会的深入发展，各民主党派与中国共产党通力合作，共同致力于中国特色社会主义伟大事业的建设，在政治协商、民主监督、参政议政等方面发挥了非常重大的作用。各民主党派在促进中国社会变革的同时，也促进了其内部结构的巨大变化与整体素质的大幅度提高。但是，当前我国民主党派也存在着一些不容忽视的问题，解决这些问题需要多管齐下，而民主党派党内监督是其自身建设不可或缺的内容，是其中最为重要、也是最为根本的环节之一。我们相信，民主党派进行党内监督和加强自身建设，将会有力地促进中国特色社会主义政治建设与社会主义和谐社会的构建。

（致公党惠州市委会 陈思雄）