完善和发展我国人民政协的协商民主

　　摘要：人民政协的协商民主是中国特色社会主义民主政治的重要组成部分。新中国成立以来，我国协商民主的理论和实践都取得了显著的成就，但也存在问题：中共党委主导的协商多，其它协商主体主导的协商少；强势群体的比例较大，弱势群体的比例偏小；安排性协商多，自觉性协商少；受支持程度地域和行业差异明显；协商方式和程序较好，协商的实效性不足。因此，我们需要通过培育协商民主文化，健全协商民主的一系列制度，加强政党建设，建立政府公共决策的协商机制，加强人民政协工作等途径，进一步完善和发展我国人民政协的协商民主。　　　　　　
　　协商民主是现代民主理论发展的新形式，它指的是在国家政治生活中决策者通过协商形成决策并推动决策执行的政治活动。作为一种国家治理形式，它可以通过规范化、程序化的制度来运作，也可以是非规范的活动。我国人民政协的协商民主，是一种初步实现了规范化、制度化、程序化的协商民主，“是党和国家实行科学民主决策的重要环节，是党提高执政能力的重要途径。”（1） 分析和研究我国人民政协协商民主的理论和实践，探索完善我国人民政协协商民主的科学途径，对于我们进一步发展中国特色社会主义政党制度、走中国特色的社会主义政治发展道路，具有十分重要的理论和实践指导意义。
　　一、人民政协协商民主的基本内涵和特点
　　人民政协的协商民主是中国特色社会主义民主政治的重要组成部分。它是指在中国共产党的领导下，人民内部就国家、地方的重大政治、经济、文化和社会生活中的重要问题和人民群众普遍关心的问题，在决策之前和决策执行过程中进行协商，尽可能就共同关心的问题达成一致意见的民主形式，它主要包括协商民主的主体、协商民主的程序、协商民主的形式、协商民主的内容等几个相互联系的方面。人民政协协商民主具有以下几个特点：
　　第一，协商主体的广泛性和平等性。我国人民政协的协商民主是通过界别广泛联系社会各方面群众的，不同社会阶层、不同利益群体都有一定比例的代表，体现了人民政协参加单位的代表性和广泛性；同时，我国人民政协实行中国共产党的政治领导，各民族、各政党、各团体和各社会阶层之间进行平等协商，各抒己见，求同存异，广纳建言，鼓励提出批评，发表不同意见，并从制度上保证委员的知情权、参与权、表达权、话语权和监督权。使得通过人民政协集中上来的界别意见和建议很大程度上能够代表人民群众的意愿和呼声，能够让不同社会群体的意见和要求得到系统而综合的反映，在协商中达成共识，进而使公共决策最大限度地实现各方利益的均衡，促进社会和谐发展。
　　第二，协商主题的民主性和大众性。人民政协协商民主的议题和提案都是关系国计民生的重大问题和关系到人民群众实际生活的切身利益，很多议题都涉及到整个群体的利益，每一位政协委员也都是公众推选或推荐出来的，他们的提案都是在各界别进行民主调查的结果，它不是代表个人的提案，而是代表群体利益的提案。我们从每年不同层次的政协会议的协商议题受到老百姓的高度关注，足以说明人民政协协商议题的民主性和大众性。
　　第三，协商过程的公开性和规范性。政协文化是一种包容、和谐的文化。政协文化的包容性特点允许各种不同见解、不同观点和不同意见在人民政协的各类会议上得以有序地充分发表。邓小平曾指出：“统一战线的对象，清楚得很，顾名思义，是把一切能够联合的都联合起来， 范围以宽为宜，宽有利，不是窄有利。”（2）协商过程的公开性主要体现在：协商过程是公开的，协商主体支持某项政策的理由和偏好是公开的，政策建议、政策咨询和政策论证的结果是公开的。人民政协就政府的某一政策进行公开协商，对参加协商者形成一定的约束力，使决策者能够真正听到代表群体(或阶层) 利益的、公正的意见和建议，也充分体现着协商民主的公开性特征。同时，在我国人民政协的实践中，每项决策都要经过广泛的民主讨论，遵循公开的民主程序，使其建立在广泛考虑所有人需求和利益的基础上，从而使其更加科学，这充分体现出协商民主程序的规范性特征。比如，人民政协政治协商的程序被规范为五个阶段，即协商议题的提出和确定阶段；安排协商活动阶段；通报情况、听取意见、参与协商阶段；及时整理并报送协商成果阶段；意见和建议处理及反馈阶段，这些规范的程序使人民政协协商民主成为规范性、制度化的协商形式。
　　第四，协商内容的统战性和制度性。从人民政协的组成来看，它由各民族、各党派、各人民团体和社会各界代表人士组成，不仅包括全体社会主义的劳动者、社会主义建设者和拥护社会主义的爱国者，而且还包括海外广大的拥护祖国统一的爱国者。人民政协组织上的广泛代表性和政治上的巨大的包容性决定了其协商民主鲜明的统战性特点。从人民政协的发展历程和实践来看，以1949年4月初，中共与各民主党派首次联合发表的《反对北大西洋公约声明》为标志，在以毛泽东为核心的中国共产党第一代领导集体的运筹之下，当代中国最终形成了中国共产党领导的八个民主党派和无党派人士多党合作的政治格局。1949年9月27日，第一届中国人民政治协商会议通过的《中国人民政治协商会议组织法》，标志着人民政协作为统一战线组织机构正式形成，人民政协顺理成章成为协商民主的重要机构。所以，人民政协协商民主不是作为一种政治手段和方法而存在，而是作为一种基本政治制度安排而存在，其制度性特征显而易见。
　　二、新中国成立以来我国人民政协协商民主的成就及其存在的问题
　　新中国成立以来，在中国共产党的领导下，人民政协作为我国统一战线的重要组织和协商民主的重要渠道，无论从协商民主的理论还是协商民主的实践来看，都取得了长足的发展和进步。从理论方面看，我国以1949年中国人民政治协商会议第一次会议为开端，把马克思主义的统一战线理论和民主建设的理论与我国人民政协协商民主的实践相结合，不断总结人民政协协商民主的实践经验,逐步形成了人民政协协商民主的理论，成为我国社会主义民主政治理论体系的重要组成部分，体现在国家基本政治制度和法律体系之中，成为国家根本意志的一部分，指导并推动我国人民政协协商民主的实践发展。从实践方面看，我国人民政协的协商民主经历了“文化大革命”的严峻考验，在我国社会主义改革开放的伟大实践中，形成了具有中国特色的协商民主。各级人民政协组织、统战部门都是协商民主的舞台，协商民主的形式从高层到基层组织得到普遍采用，协商民主的基础更加牢固，民主党派的地位和作用更加突出，协商民主的氛围更加宽松，协商民主的内容不断充实，协商民主的程序逐步规范，协商民主的制度和机制日益完善，它已成为各级人民政府化解社会矛盾、疏通社会关系、协调利益纠纷、增强凝聚力、实现发展目标的重要管理手段，成为中国凝聚力工程的重要一环。可以说，我国的协商民主取得了一定的成效，各阶级、各阶层、各党派和人民群众的基本诉求权利初步得到了保障，在某种程度上保证了我国经济社会的稳定发展和人民群众生活水平的不断提高。正如邓小平所说：“共产党总是从一个角度看问题,民主党派就可以从另一个角度看问题,出主意。这样，反映的问题更多，处理问题会更全面，对下决心会更有利,制定的方针政策会比较恰当，即使发生了问题也比较容易纠正。”（3）但是，我们还应清醒地看到，由于多种原因的相互交织与影响，我国的协商民主在某些领域、某些层面上落实还不够,协商民主的机制与现实有一定差距, 前瞻性不足,不能很好适应社会主义民主的长远发展要求,集中体现在以下几个方面：
　　第一，从协商主体的主导性来看，中共党委主导的协商多，其它协商主体主导的协商少。协商主体即协商民主的参与者，是进行协商民主的重要因素。从数量与组成方式看，协商民主的主体有个体参与者与集体参与者。个体参与者即个体公民, 集体参与者即各种复合型政治主体如各种利益集团、政党、政府。他们参与协商过程, 并对达成共识、形成具有合法性的决策承担责任。在现代民主政治中，民主协商的基本主体是政府、政党、利益集团。通过政党、利益集团在政府决策中民主协商，人民群众则通过所归属的政党或利益集团参与对公共事务的讨论或协商已成为一种惯例。从理论上讲，各级人民政协、统战部门都是协商主体活动和发挥作用的平台，在这个平台上，无论是中国共产党或是民主党派，无论是社会团体或是各民族、各阶层的代表，都是平等协商的主体，都有资格、有义务代表所归属的政党或利益集团，对涉及到人民群众利益的问题提出并召集民主协商会，最终达成一致意见，提供给执政党或政府进行决策。但在我国协商民主的实践中，各民主党派和其它利益集团的协商主体作用未能得到很好的发挥。无论是高层或是基层的民主协商，凡涉及到人民群众切身利益的经济、政治、文化、社会发展的事务，多为中共党委定期或不定期组织召集协商，其它民主党派和利益集团只是被动地参与协商，由于时间紧、任务重、对协商的问题调查了解不充分，导致一些协商主体的真实意愿未能得到科学表达，甚至有些情况下协商会变成了情况通报会（基层最多），使得部分协商主体的积极性、主动性得不到激励，久而久之，协商民主自然就流于形式了。
　　第二，从协商主体的构成看，强势群体的比例较大，弱势群体的比例偏小。我国人民政协协商民主的主体是政协委员, 在各级政协内部，政协委员的组成是按照中国共产党党内与党外来划分比例而确定委员人数的，在中国共产党党内和党外的政协委员的比例人数内，又是按照界别构成来确定政协委员的比例人数的，各界别政协委员的人数确定后，由中国共产党的各级党委和统战部门通过协商产生具体的各界别政协委员，而对政协委员入选的条件和资格缺少严格标准，推选中的“荣誉化”和“待遇化”倾向明显，现在政协委员组成中“名誉委员”、“挂名委员”普遍存在，呈现出明星多、将军多、老板多、冠军多，强势群体（部门负责人、社会精英、富商委员）机会较多，弱势群体（农民、下岗工人、大学生、老人）机会偏少的特点。由于强势群体占有的社会资源较多，他们不仅具有同政府官员直接对话的路径，而且可以通过各种组织反映自己的特殊利益，其中的某些人还可以利用手中掌握的社会资源，采取不正当的手段为自己谋取更多的利益表达机会。与此相反，弱势群体利益表达渠道狭窄，影响社会舆论和话语权的能力低，民主协商中很难听到他们有组织的声音。如广东省十届政协委员中，中共委员367人中，省委直接提名的副厅级以上干部和地级以上政协主席、统战部长205人，各界代表性人物162人；非中共委员583人中，民主党派成员190人，女委员168人，少数民族19人，宗教界11人，香港99人，澳门31人，均为社会精英。其它各级各地政协委员的结构与广东省政协具有相似性。与此同时，在具体的民主协商过程中，强势群体表达意愿的机率远远高于弱势群体，导致民主协商中弱势群体不能有效利用机会影响协商过程，某种程度上弱化了协商民主的公平性。
　　第三，从协商主体的态度看，安排性协商多，自觉性协商少。协商主体对协商民主的认知水平及态度决定着协商民主的实际状况。各级各地的政协委员、社会各界代表、民主党派人员等，并非不理解他们的协商主体资格，也并非不知道如何发挥他们的协商主体作用，而是由于种种顾虑，不得不被动地按照中国共产党的安排去进行民主协商。一是虽然政协、统战部都是一个大的活动平台，但其内部都缺少一个专门负责各协商主体召集民主协商的常设机构；二是中国共产党之外的协商主体召集民主协商的合法性的法律保障，能否被一些人误解；三是中国共产党之外的协商主体召集民主协商的经费问题如何解决；四是中国共产党之外的协商主体召集民主协商的权威性问题等。他们认为，就目前而言，由于中国共产党是执政党，是中国社会主义建设大政方针的制定者、发布者，是政权、财政的主掌者，涉及到社会发展的、人民群众公共利益的种种问题，有中共安排并召集协商，既合法又合情合理。其它的协商主体可以就某些关乎民生的、社会发展的问题向中共提议、建议协商，或根据中共的安排在调查研究的基础上进行协商。基于上述认识，在各级各地的民主协商中，安排性协商多，自觉性协商少的问题就顺理成章了。
　　第四，从协商主体的受支持程度看，地域差异明显，行业差异巨大。我国协商民主的主体分布于全国各阶级、各阶层、各党派、各社会组织、各行各业，中国共产党领导及其各级人民政府积极支持协商主体的各项社会调研活动，是我国人民政协协商民主不断发展和进步的客观要求。但事实上, 中国共产党领导及其各级人民政府对协商民主主体的重视和支持程度存在着中央与地方之间、不同省份之间、不同行业之间的显著差异。总的来看，中央一级得到的重视和支持力度最大,地方省市一级得到支持力度差别很大，基层差别最大；经济较为发达的省份对协商民主主体的非常重视,在组织架构、人员编制、活动经费划拨、办公条件等方面做得较好，但有不少省份存在对协商民主的主体重视不够,有些市级组织还存在人员编制少、经费严重缺乏的状况，基层组织中尤为突出；同级组织的不同行业、不同单位之间对协商民主主体的重视也存在明显差别。在知识分子或民主党派成员比较集中的高等院校、科研院所等单位, 统战部门齐全，统战方针政策执行得较好，对协商民主主体的支持比较到位，但有些部门和单位（特别是基层）的情况就很不理想。甚至在有些单位, 协商民主主体的工作难以得到领导肯定和支持，处处受到压制，更谈不上参政议政和民主监督了。
　　第五，从协商主体的实践来看，协商方式和程序较好，协商的实效性不足。从某种意义上说，协商民主的实践是协商民主的过程和结果的统一。从协商民主的过程来看，我国协商民主的方式和程序比较到位。如中国共产党同各民主党派的直接协商，中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商, 两种基本方式在中高层都得到恰当运用，基层稍欠缺。 具体协商方式主要有: 政协全体会议,常务委员会会议,主席会议,常务委员专题协商会,政协党组受党委委托召开的座谈会,秘书长会议,各专门委员会会议,由各组成单位和各界代表人士参加的内部协商会议；政协向中共党委和政府提交建议案，各专门委员会提出建议或有关报告，委员视察、委员提案、委员举报、大会发言、反映社情民意或以其他形式提出批评和建议，直接参加中国共产党党委和政府有关部门组织的调查和检查活动，政协委员应邀担任国家司法机关和政府部门特约监督人员等。这种协商一般是正式的面对面的交流。我国的民主协商一般是在决策之前进行协商或在决策执行过程中就重要问题进行协商，并尽可能取得一致意见，最终提出可行性的解决方案，这种协商具有程序化、科学化特征。但从协商民主的结果看，基于我国协商主体的复杂性和政协提案质量的参差不齐等原因的相互交织，我国民主协商的建议或报告并非都能得到政府采纳，得不到采纳的往往会转化成“意见”给以通报，有些达不成共识的问题久拖不决，不了了之，有些建议多次提及但得不到认可，更不用说转化为政策和措施了，某种程度上压抑了协商主体的积极性，直接影响协商民主的实效性，阻碍我国社会主义民主的发展和进步。
　 三、进一步发展和完善人民政协的协商民主
　　针对我国人民政协协商民主存在的一系列问题，我们要在认真学习中国共产党第十七次全国代表大会和第20次全国统战工作会议精神的基础上，依据《中共中央关于加强人民政协工作的意见》要求，全面贯彻科学发展观，积极探索进一步发展和完善人民政协协商民主的有效途径，促进中国特色社会主义民主政治的发展和进步。
　　第一，培育协商民主文化，确保协商民主的主动性和广泛性。协商民主的文化氛围直接影响着协商民主的发展状况。当前，我国协商民主的文化还仅仅局限在统战系统和中高级领导干部的狭小范围内，一些中共党员和干部（特别是处级以下单位）统战知识欠缺、协商民主意识淡漠，某种程度上影响我国协商民主的发展与和谐社会的构建。因此，要促进我国经济社会的和谐发展，必须培育协商民主文化，确保协商民主的主动性和广泛性。一要以党校和社会主义学院为基地，对各级领导干部与骨干分子进行系统的统战理论教育，培养“四个意识”（共赢意识、整合意识、科学发展意识、责任意识），提高协商民主的认知水平，增强协商民主的主动性和科学性；二要以高校为阵地，对大学生进行基本的统战理论教育，改变目前高校统战理论一笔代过的局面，培养并提高他们的协商民主意识和能力，为我国的协商民主储备后备人才；三要以村委会和社区为平台，对公民进行普法教育和协商民主的基本知识教育，营造基层协商民主的文化氛围，促进协商民主主动性和广泛性发展。
　　第二，健全协商民主的一系列制度，增强协商民主的实效性和连续性。制度建设带有根本性、全局性、稳定性和长期性。协商民主作为中国共产党创造的一种政治文明形式，也是中国共产党坚持科学执政、民主执政、依法执政的重要体现。为增强我国协商民主的实效性和连续性,我们必须健全落实协商民主的一系列制度。首先，以法律的形式明确人民政协的性质、地位、作用、组织形式、运作方式、职能保障，规范政协与我国政治体制中其他组织机构的关系， 特别是与党委、人大的关系，使人民政协有法可依，依法工作，使政协的政治协商真正成为党和国家科学决策的一个重要环节， 民主监督成为我国监督体系不可缺少的一个重要部分。其次，要完善人民代表大会制度和人民政协制度，保证各级各地人民能够通过自己选出的代表参与协商民主。市级及以下人大代表实行直接选举；把人民代表的政治素质和参政议政能力作为选举人大代表的主要标准；建立人大代表的定期考核制度，防止人大代表荣誉化；在人民代表大会自下而上设立协商民主监督委员会或协商监督员，履行协商民主的监督职能。在政协和统战部门分别设立协商民主委员会或协商员，负责协商民主的咨询和组织工作；实行提名和选举相结合的办法选拔政协委员，克服随意性；把参政议政能力作为选举政协委员的主要标准；健全政协委员的定期考核与淘汰制度；改革政协的组织结构，保留民主党派、人民团体、港澳台同胞、归侨等单位，把各界别委员组成若干团体，真正发挥他们的协商代表作用，提高弱势群体的代表比例和协商机会，推进协商民主的广泛性发展。再次，建立协商民主的具体执行制度。明确不同层次协商民主的主客体，协商目标，协商方法，协商程序，协商责任人，协商结果，协商客体的提交、协商、反馈意见的时效、问责人等, 防止出现操纵、决而不行、漠视民意、协商民主沦为形式的情况,真正实现协商民主的制度化、规范化、程序化，增强协商民主的实效性和连续性。
　　第三，加强政党建设，提高执政党的领导水平和参政党的参政能力。我国人民政协协商民主的实践证明，政党建设的水平和制度关系人民政协协商民主的发展状态和水平。在我国的政党政治制度中，中国共产党是执政党，民主党派是参政党，二者都是我国人民政协协商民主的重要主体，对我国人民政协协商民主的发展发挥着不可替代的作用，因此，发展和完善我国人民政协的协商民主，“既要提高党的执政能力，又要发挥民主党派参政议政的作用；既要全面推进党的建设的伟大工程，又要积极支持民主党派加强自身建设。” （4）中国共产党作为执政党，要按照民主、科学、法治的精神来改革和完善党内工作机制和领导体制，不断加强党的先进性建设与执政能力建设，始终保持党的先进性,不断提高党的领导能力与执政能力，其中包括正确处理政党关系、领导多党合作和协商民主的能力。各民主党派作为参政党，要重视自身建设中存在的问题，加强自身的理论建设、思想建设、组织建设、制度建设、参政能力建设,，树立参政党意识，用科学的制度来约束党派成员的行动，提高参政议政、民主监督、多党合作的能力。这样，执政党建设与参政党建设密切配合，执政能力与参政能力协同发展，发挥它们各自在政治整合中的优势和特色，我国人民政协协商民主的科学发展将是水到渠成。
　　第四，建立政府公共决策的协商机制，促进政府决策的科学化、民主化。为了推进政府决策的科学化、民主化,就必须加强政府与公众的互动交流，在政府与公众之间形成一种良好的合作协商关系，把协商真正纳入决策的程序，形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制。一方面，政府制定公共政策凡涉及到群众切身利益，诸如土地征用、房屋拆迁、劳动就业、社会保障、教育医疗、环境保护、城市规划、公用事业的价格调整等，给予充分的时间，通过公开听证、协商对话、媒体讨论、决策咨询、精英吸纳等多种形式，让各方的利益主体参与讨论。这样，通过不同意见的对话和协商达成妥协和共识，以加强政府公共决策的民意支撑，增强政府公共决策在满足公民和社会需求方面的科学性、有效性。另一方面，在信息化时代，政府可以充分利用网络的快捷、开放、互动和不受时空、身份限制的特点，建构一个政府与公众平等对话的网上政务论坛，实现政府与公民网上互动、交流、沟通和协商，促使公共决策更加符合民意，公共决策的执行受到公民更为有力的监督。同时，健全政府公共决策损害公民利益的补救机制和公民诉求机制，防止政府部门假公共政策之名而谋部门利益，真正实现政府决策的科学化、民主化。
　　第五，加强人民政协工作，发挥人民政协的政治整合优势。人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要机构。人民政协的环境、制度、组织和整合功能等的发展状况，直接影响人民政协协商民主的成效，因此，加强人民政协自身建设，发挥人民政协协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局的作用，对于进一步发展和完善人民政协的协商民主有着十分重要的推动作用。它客观上要求人民政协：一要不断完善政治协商的各类会议制度，把政治协商真正纳入决策程序；二要建立和健全民意表达机制、畅通反映社情民意的渠道；三要建立对协商结果的追踪与反馈机制，避免协商民主的随意性，增强实效性；四要完善和改进政协的推举制度，增强政协委员的政治责任感和自觉性，提高政协委员的参政水平和决策能力，实现人民政协协商民主的科学化和高效化。
　　总之，人民政协的协商民主是我国社会主义民主政治的一大特色，它在我国社会主义建设的伟大实践中显示了独特的政治优势，已经成为人类社会民主发展和进步的重要经验，成为世界政治文明进程中的一份宝贵财富。我们坚信，随着我国政治体制改革的不断推进和我国人民政协协商民主的不断发展，我们的国家政局将更加稳定，社会将更加安定和谐！

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( 孟凤英 )