强化制度建设 推进协商民主新进程

　　党的十八大报告首次提出并系统论述了社会主义协商民主制度，对健全社会主义协商民主制度进行规划和部署。社会主义协商民主具有巨大的优越性：一是拓宽民众政治参与空间，畅通民众政治参与渠道。通过协商这种温和、理性的途径调动民众参与政治社会生活的积极性、主动性，有利于充分地了解民情、反映民意、集中民智。二是提升决策的正当性、合法性，为民主实践提供必要的合法性资源，有效地约束了权力利益化、利益特权化，使决策由原来的“暗箱操作”变为“阳光决策”。三是有利于化解矛盾、缓和冲突,保持政治稳定,为构建和谐社会提供宽松的政治环境。
　　社会主义协商民主要发挥最大最佳的作用，必须强化制度建设，才能切实保障协商民主的顺利推进。
　　一、推进社会主义协商民主，要充分认识加强制度建设的重要性
　　加强制度建设是发展协商民主的现实需要。我国社会主义民主与法治不断加强，以宪法为核心的法律体系的初步形成，人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度进一步发展和完善，中国共产党的执政地位和基础更加巩固壮大，人民的民主权利得到了比以往任何时期更好的保障。在肯定进步与发展的同时，同发展变化着的经济文化需要相比，制度的滞后与不健全，也是不争的事实。基本政治制度的实现形式还需要完善；一些制度规定比较原则，需要从运行方式与机制方面进行细化和固定化，也还有一些制度需要修改。市场经济和对外开放的环境中，人们的思想更加活跃，民主意识不断增强，政治参与的积极性不断提高。新形势需要健全民主制度，丰富民主形式，创新管理方法，扩大公民的有序政治参与，保障人民群众的利益诉求和建议，对决策能够产生积极的影响。此外，有的领导干部和工作机关有章不循，权力运行的规范化程序不高，监督制约不够有力，也是当前需要下力气解决的严重的现实问题。
　　加强制度建设是将中国共产党的合理主张变为国家意志和社会活动规则的必然选择。我国的协商民主是在中国共产党的领导和执政条件下，政党、国家、社会相互作用的过程。中国共产党从代表最广大人民群众的根本利益这一宗旨和依法治国这一理念出发，提出了一系独创性的重要思想和重大方针政策，中国共产党处于领导社会组织的地位，但她不是国家机器和社会组织，她的主张要以法律和制度为载体，才能转变成国家意志和社会活动规则。特别是推进协商民主，无论从理论上，还是实践上，都是全新的课题，尤其需要在理论创新、实践创新的同时，同步进行制度创新，建设体现党的重要思想、方针政策的法律和制度，从根本上保证党的主张的贯彻落实。
　　加强制度建设是发展协商民主的强力保障。在现实生活中，有的干部、有的部门盲目决策，滥用公共权力的现象常有发生。有些群众自发的、爆发性的非常规的表达自己的诉求乃至不满的事件也时有所闻。这说明，需要有措施来规范和保障良好的政治生活秩序。从理论抑或经验的领域而言，保障协商民主沿着正确方向有序发展的方式和途径，无疑是多方面，但是制度注定是必选的有效渠道。这种选择是为制度自身的特点和功能所决定的。制度有稳定的、经常起作用的机制，它不会因领导人的更替或注意力的转移而改变，也不会如同群众运动的作用那样特定而短暂；它有规则和程序，在为公民提供制约政府权力的机制的同时，也对公众表达不满的方式规定了制度性的限制，从而有助于形成良好的社会秩序。对执行制度的责任追究机制，增强了制度的权威性和强制性。因此，针对性、操作性强的制度体系，便成为推进协商民主的有效保障。
　　二、推进社会主义协商民主，要着力提高制度建设的协调性
　　我国正处于转型的关键时期，利益关系、社会结构等发生了并还继续发生深刻变化。通过制度安排调整利益关系、规约权力运行，扩大民主参与，既要重视单项制度的针对性，尤其要着力研究制度体系结构的合理科学，制度措施的匹配协调。推进协商民主，需要从政治、组织、社会沟通、运行机制等方面推动制度建设协调发展。
　　加强具体政治制度建设。政治制度在整个制度架构中处于核心地位，对整个制度体系起着定向、支撑的作用。它把社会中不同阶级、阶层和利益集团的相互关系、思想价值、利益冲突等转化为制度，纳入可控范围，在实践中得以体现。我国的根本政治制度和基本政治制度正在进一步加强，要随之完善相关的具体政治制度。一是要健全民主科学决策制度。将协商民主纳入决策程序，从法定制度上规定，凡是国家和地方的重要问题未经协商，不得转入决定程序。建立社情民意评估制度。重大问题决策前，对社情民意进行调查评估。以人民政协为平台，对各民主党派和无党派人士界别、专门委员会和政协委员反映的社情民意进行分析、提炼和综合，为科学决策提供依据，探索公民有序参与决策的制度形式。
　　加强组织制度建设。民主作为思想价值层面的理念，有赖于组织措施的保障。人民政协是我国在政治制度层面上最重要、最集中地体现协商民主形式的重要政治组织。人民政协要从组织结构、委员队伍建设等方面不断完善，以适应新形势、新任务的要求。一是探索制定人民政协组织条例。对组成界别的设置与调整，对委员的推荐、责任与权利、进出机制等作出规定，从组织上保证人民政协的广泛代表性和巨大包容性，保证人民政协与人民群众的广泛联系。二是探索制定地方政协委员会工作规则。将党委领导、政协协商、人大决定、政府执行的工作格局，通过工作制度加以体现，使人民政协在发扬社会主义民主、巩固人民当家作主的地位方面，更好地承负其政治历史使命。三是要探索完善保障政协委员权利的制度。要通过制度鼓励和引导政协委员更加关注社会，更加贴近实际，真实地反映人民群众的愿望和要求，包括批评意见；依法保障政协委员在会议上的发言不受追究，保障他们根据党委、政府的中心任务和人民政协的工作安排，自主开展视察、调研等活动不受干扰。
　　加强社会沟通制度建设。改革开放以来，我国社会的组织结构发生了深刻变化，社会组织大规模地迅速发展。建立健全沟通和政治参与的制度，畅通社会利益的诉求表达渠道，传达党和政府的决策，并使之成为最大多数人的自觉行动，是推进协商民主的极为重要的内容。一是人民政协要在党组织、国家和社会之间建构起制度化的沟通纽带。人民政协由几十个界别组成，每个界别都联系着不同的社会组织、利益群体和部分群众，能反映出其它渠道不易反映的一些特殊的要求和意见；人民政协有若干专门委员会具体组织开展视察、调研等活动，都是有效的一条条民主渠道。人民政协重要的经常性工作，包括反映社情民意信息、接受人民群众来信来访，这是与社会沟通的“直通车”。人民政协要建立委员联系群众和社区的制度，委员们通过界别、专委会等组织载体，了解民情民意，将分散的、无序的意见，进行融通整合，形成具有全局性、普通性意义的信息，帮助党委、政府决策时防止与现实偏离。要建立信访和社情民意信息的分析、研究和报告制度帮助党委政府及时把握信息的同时，能正确地判断信息的变化趋势。人民政协要坚持对口协商制度，公民旁听政协有关会议的制度，运用座谈会、研讨会、论坛、资政会、通报会等不同形式，适时地反映各界和各方面群众的意见和呼声。二是党委和政府工作要在法律规定范围内进一步完善公示、公开等制度，增加透明度，让社会组织、人民群众知情明政，甚至有代表参加决策的具体活动，提高对决策事项体现自身利益的认同度，从而增加落实决策的自觉性和坚定性，增强资源的整合效益。三是建立健全社会情况的调查制度。运用党委和国家的力量引导中介组织对社情和民意进行定量定性地调查分析，为这些中间组织开展工作提供合法性的空间和必要的资助。
　　加强协商民主运行机制建设。协商民主的有序和有效，有赖于落实到具体运作上。因此，积极地研究协商民主运转的各个环节，规范实际操作程序显得非常必要。从实践看，目前运行机制建设上存在的问题，一是针对性、操作性不强，缺乏明确的、具体的、刚性的规定，为随意性留下了空间：二是基本环节缺乏公开透明，比较封闭，特别是对结果处理透明度不高，一定程度上影响有序参与的政治热情。加强运行机制建设，要着眼于提高制度的有效性，从实际的需要出发，首先增强计划性，党委和政府对年度计划中可以纳入协商民主的重点内容，明确要求，作为人民群众、社会组织，特别是人民政协、民主党派这些政治组织开展活动的指引。人民政协和行业性的社会组织可以向党委政府提出有关协商的议题、方式，参与范围及方式等建议，重大项目可以适时组织专题协商。其次针对薄弱环节完善健全，当前需要在健全反馈机制上更加积极主动地做工作，运用通报会、新闻发布会、提案建议办理回复等方式及时地进行反馈。再次加强对协商活动的组织协调，对从不同渠道、不同方式反映出来的协商意见进行综合研究和梳理，分送给有关部门和领导。
　　三、推进协商民主，要注重增强制度建设的两个关键点
　　任何制度都是一定时期一定的经济基础、社会关系的产物。制度建设要适应经济、政治、文化、社会的发展而与时俱进，不断发展，因此，在协商民主制度建设中要坚持解放思想，开拓创新，防止在制度执行过程中不顺畅、失真、停滞不前，更加积极主动地加强制度建设。
　　在制度建设中要充分发挥党委、政府的主导作用。现代政治文明的进程、中国社会主义现代化历史都说明，加强制度建设，推进协商民主，必需确定中国共产党的主导地位。在制度建设中要充分发挥领导和实际工作者的推动作用。地方领导人和党政机关的工作人员贯彻中央的决策，在不同层面上决定地方政治、经济、文化和社会事务，推动机关运转，对于制度的设计、实施和发展方向有着直接的影响。人事制度改革、加强干部队伍建设，特别是实施“一把手工程”，使这支队伍的政治素质、制度意识明显强化，在他们的直接推动下，制度的发展将会不断注入新的动能。实际工作者与有关的理论工作者联手起来，有计划地开展制度建设的研讨，形成一定的立制规划和方案，推动制度建设更加适应客观的要求。
　　在制度建设中要充分发挥人民群众的主体作用。我国是社会主义国家，人民是国家主人，是影响党和政府的决策取向、推动制度发展的主要力量。人民群众的主体作用，要体现在制度建设的各个环节，制度的价值取向要把实现和维护最广大人民的根本利益，巩固人民当家作主的政治地位，保护人民的民主权利作为出发点和落脚点。在制度设计和实施过程中，要充分吸纳人民群众的成功经验和政治智慧，将各方面的意见尽可能地整合，不同的意见也能在制度创新过程中消融化解，使制度具有最广泛的社会基础；对制度的实施责任与效果的监督与评估，更要以人民群众是否满意为标准，在制度建设中要充分发挥良好的政治生态环境的推动作用。制度是从社会中输入某种物质和能量，加以利用后又向环境输出某种物质和能量。协商民主的制度体系建设要符合我国根本政治制度和基本政治制度的要求，要适应我国经济、社会、文化发展水平。党委和政府要培育良好的政治生态环境。这种环境表现出的特点大致是开明民主，尊重多数意见，照顾少数意见；公开透明，以此作为践行治理责任，消除不同意见，甚至是反对意见的有效选择；诚信守诺，鼓励创新，引导制度的设计者随着环境的发展而创新完善制度体系。

　　　
　　　 （钟慧芳）