推进国家治理体系和治理能力现代化与加强民主党派履职能力建设研究

　　当前，我国正经历由传统社会向现代社会和法治社会转型的历史时期。党的十八届三
中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，中国全面深化改革
的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。为
什么在这个历史阶段对国家治理体系治理能力提出了这样的要求？如何推动国家治理体系
和治理能力现代化？我们国家又将面临什么样的挑战？国家治理体系和治理能力现代化的
提出是国家治理理念的革命。国家治理不同于传统的国家管理，后者以命令――服从为特
征，而前者则强调正确处理政府与市场、政府与社会之间的关系，使其在法治基础上各守
其分与良性互动。
　　经历了改革开放，中国能在社会基本稳定的前提下保持经济的长期发展，很大程度上
得益于中国治理改革的成功。然而，我们在国家治理体制和能力方面，也正面临诸多新的
严峻挑战。如果不采取突破性的改革举措解决国家治理中存在的紧迫问题，那么我们目前
局部存在的治理危机就有可能转变为全面的执政危机。而化解治理危机的根本途径，就是
要以巨大的政治勇气，沿着民主法治的道路，坚定地进行政治体制改革，来推进国家治理
体系的现代化。
　　　一、从传统治理到现代化的国家治理体系
　　　“国家”存在的历史，从社会形态自其现代国家诞生之后，探索国家治理体系的现
代化进程就已经开始。国家治理体系从传统到现代的转型是多重力量和逻辑合成的结果，
正如马克思在《〈政治经济学批判〉序言》中说：“无论哪一个社会形态，在它们所能容
纳的全部生产力发挥出来以前，是决不会灭亡的；而新的更高的生产关系，在它存在的物
质条件下，在旧社会的胎胞里成熟以前，是决不会出现的”。 只要有国家，则必然有国
家治理。现代国家也是诞生于传统治理体系无法包容它所面临的阶级冲突、国家间冲突以
及民族冲突的时候，与现代国家形态和现代国家原理相适应，现代化的国家治理体系有其
独特的制度、机制和要素。因为现代国家的诞生是一个极为复杂的过程。当传统的国家治
理体系能够消灭、消化和消解来自内部和外部的各种斗争时，这一体系是不会瓦解，更不
会退出历史舞台的。
　　自古以来，令人肃然起敬的思想王国的立法者们，成为古代统治者理由所表现的转变
代表了现代世界的诞生，标志着现代国家治理体系摆脱了个人的宿命和神圣性的召唤，成
为包容各种差异性的世俗权力体系。与其说古典的民主原则、法治原则在现代国家治理体
系获得再生与复活，还不如说近代思想王国中伟大的立法者、新型治理者和来自底层的社
会抗争者在漫长的时段中共同缔造了现代国家治理体系，尽管这种缔造有时候是具有明显
的目的论色彩，有时候是各方力量身不由己、不由自主或无心插柳的行动所致。
　　但我们发现，在不同的国家，由不同阶级所主导的现代化进程将会直接决定日后不同
的政体形式和国家治理形式。现代国家治理体系的成长也经历了很多迂回和殊途同归的发
展进程。尽管现代国家治理体系在不同时段和不同国家表现出丰富多彩的特征，但它们在
合法性、国家能力和治理结构等诸多方面获得了一种宝贵的统一性。
　　　当然，最为重要的现象就是现代国家赖以存在的理由出现了根本性的转换。无论国
家是必需的，还是国家是不同阶级相互博弈和斗争的偶然性产物，形形色色的国家理论并
不能否认这样的基本事实：国际社会的科学革命、工业革命和政治革命，不仅赋予了现代
国家超乎以往的资源汲取和集中能力，而且也为其注入了完全不同于神权信条的思想资源
和知识资源。　　
　　二、国家治理现代化的基本内涵
　　在国家存在还不是很成熟的时候，战争是作为诸侯王国与诸侯侯国的权力或贵族的宿
命而存在的，那么，当国家日渐成熟的时候，统治者则越来越将对暴力的垄断视为国家的
特权。因此，早期国家的治理体系首先表现出的是为对军事、暴力等强制资源的垄断。社
会力量对军事和暴力资源的窃取很可能就意味着国家治理体系的瓦解。
　　　国家治理体系并不是现代性的产儿。国家治理这一概念的好处就在于它是对国家权
力体系和国家管理体系的客观描述。国家治理自然不同于家族治理、地方治理和企业治
理。而国家治理首先涉及到的一个根本、致命的问题就是关于暴力的。国家是拥有合法使
用暴力垄断权的共同体。因此，谨慎地说：对国家治理体系的警觉，国家治理体系首先是
基于对军事、暴力等强制资源的垄断而显示出其咄咄逼人的态势。
　　当下的中国，以治理主体的多元化和治理结构的网络化为基础，渐进实现治理制度的
理性化、治理手段的文明化以及治理技术的现代化，最终达成民主、法治而有效的国家治
理，是未来十年中国国家治理与政治发展的蓝图与愿景。从现代国家视角、社会视角，以
及从关注政治能力提升与行政能力提升等几个纬度归纳，国家治理体系与治理能力现代化
的框架看，国家治理现代化，应该涉及正确地处理“政府―市场―社会”三者之间的互动
关系，形成三者既相互制约又相互支撑的合作治理框架。
　　　具体而言，在建立纵向和横向的政府间合作关系，提升政府治理整体效能的基础
上，形成多元治理主体之间的网络治理模式。衡量国家治理现代化的基本标准包括：①国
家治理的基本制度符合时代潮流；②国家治理的组织架构符合现代理念，且能够及时解决
特定社会经济发展历史阶段所面临的诸种治理难题；③国家治理的成本相对较低，而效能
相对较高。
　　国家治理体系的完善与优化是目前世界范围内每一个国家所面临的重要任务。任何国
家的治理体系是在不同的历史时期总会面临崭新的议题，国家治理体系现代化的进程也就
永远处于进行时之中。全球化时代的中国国家治理同样面临着巨大的挑战。尤其在一个非
匀质性社会、发展中社会与断裂社会从事大国治理，其制度转型与国家建设存在巨大的内
生性风险，实现国家治理体系与治理能力的现代化是预防风险、纾解危机和走出困境的重
要战略抉择。
　　我们认为，国家治理现代化的主要内涵集中体现在以下六个层面：一是治理主体的多
层化和多元化，各种各样的治理主体都能够发挥他们整体的效用，多元的治理主体能够参
与国家治理活动；二是治理结构的分权化和网络化；三是治理制度的理性化；四是治理方
式的民主化与法治化；五是治理手段的文明化，因为在现代中国的具体治理实践中，不文
明的暴力化倾向依然存在；六是治理技术的现代化。
　　　
　　　三、充分发挥国家治理体系效能
　　　在现代国家治理体系诞生之前，几乎所有国家的治理体系都具有鲜明的文化性质。
特别是当受制于各种限制，国家难以将暴力完全扩展到其统治范围内的时候，当国家治理
的经济形态还比较粗陋、简单和质朴的时候，国家治理体系的文化性质就很容易被特殊的
信仰力量凝固下来，将散布于国家空间范围内的群体和个体串联起来，构成了极具广延性
的政治共同体。
　　从现实情况看，中国特色的社会主义现代化进入一个新的发展阶段，改革进入攻坚期
和深水区，各种深层次矛盾日益凸显，迫切要求我们适应时代发展需要，突出各项决策和
工作的系统性、整体性、协同性，更加重视国家治理体系和治理能力的现代化。坚持发展
仍然是解决我国所有问题的关键，经济体制改革仍是全面深化改革的重点。国家治理体系
和治理能力，是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。健全的治理体系、良好的治理
能力，是人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安的重要保障。
　　　构建现代化的国家治理体系，不仅是一个新的表述或提法，更是一项重大的政治决
策。涉及各个领域的全面深化改革，都是围绕完善和发展中国特色社会主义制度、推进国
家治理体系和治理能力现代化而展开的。要使这样一项涉及制度安排、组织架构和运行机
制等多方面内容的系统工程取得实效，必须充分挖掘和利用各种资源。一是制度资源。党
领导人民建立的社会主义制度，是一个巨大的制度资源宝库。必须大力挖掘其中的制度优
势，尽可能地发挥各项制度在国家治理方面的强大功能。二是组织资源。充分发挥支撑制
度运行的组织体系中的巨大力量。三是文化资源。有效借鉴我国历史和国外的国家治理经
验和智慧。四是社会资源。有效利用已经形成的社会机制和社会资源。
　　明确法治是治国理政的基本方式。国家治理体系和治理能力现代化的必由之路，是以
推进依法治国的指导思想、原则目标、实施进程和主要任务。坚持依法治国、依法执政、
依法行政共同推进，法治社会一体建设，把治国兴邦各项事业纳入法治化轨道。而治理改
革是政治改革的重要内容，国家治理体系的现代化也是政治现代化的重要内容。国家治理
体系是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序，其现代化是社会政治经济
现代化的必然要求，它本身也是政治现代化的重要表征。国家治理体系和治理能力是一个
有机整体，推进国家治理体系的现代化与增强国家的治理能力，是同一政治过程中相辅相
成的两个方面。
　　　治理体制的改革属于政治改革的范畴，比起其他改革更具有政治敏感性，解放思想
尤其重要。《决定》指出，“实践发展永无止境，解放思想永无止境，改革开放永无止
境”。只要是有利于“促进社会公平正义、增进人民福祉”的新观念和新实践，都是值得
重视和探索。反之，凡是束缚社会政治进步的体制机制都应当破除。只有这样才能更充分
地发挥好国家治理体系的效能。　　　
　　四、基于主体和结构的治理体系
　　在国家治理体系中，治理主体由谁来承担？治理结构是怎样的？对以上两个问题的回
答直接决定着现代国家治理体系的质量和水平。首先应当明确的是，现代国家治理体系中
的治理主体不是一元的，治理结构也不是单一中心的。这是由现代社会的复杂性原理和有
限政府原理所决定的。政府、企业、社区、社会组织都有充当治理主体的资格与可能。当
然，最具权威性的理论概括就是“政府―社会―市场”三元组合的合作治理结构。这一合
作、协同治理的结构也是降低政府治理风险的一种务实选择。
　　以研究公共治理为多中心治理概念，理应建立多中心的制度安排。所有均具有有限但
独立的公共当局，没有任何个人或群体作为最终的或全能的权威凌驾于法律之上。要形成
一个由多个权力中心组成的治理网络，才能打破单中心制度中最高权威只有一个的权力格
局。因此，现代国家治理体系越来越具有多中心的特征。合作治理、协同治理、协商民主
治理等诸多范式都跳出了以往个人―国家、市场―政府、自由主义―社群主义等二元对立
的制度框架和思维方式。尤其是在互联网时代，数字化生活方式、数字化治理方式与数字
化表现方式渗透到现代社会的每一根毛细血管。随着以政府权力为中心的金字塔型的传统
治理体系的终结，构建具有弥散性、广延性的多中心治理格局势在必行。
　　值得一提的是：在我国，深化改革作为总目标的情况下，国家治理体系与治理能力现
代化有四个核心的内容。一是基本政治制度，就是我们国家治理权力产生的方式和运营，
这块较完善的中国特色社会主义，这个内容与其他部分是不可分割的。二是其重大的内容
是价值体系，这个价值体系就是在基本制度下的执政理念，任何一个系统都会具备一定主
导性，对我们政治行为规范确定方向。三是治理体系，国家治理结构的功能定位与组织体
系相互关联，运行机制涉及很多不同类型机构的功能定位，现在总体来讲是按照同样的模
式组织的，但是实际上行政型的机构与监管型的机构乃至服务型机构，它们的运行逻辑是
不同的，涉及到不同层级机构之间的联系，地方政府和中央政府的协调机制等等。四是治
理能力，即国家拥有的智力资源、配制方式和有效使用的能力，这里包括人力资源、财力
信息等等，包括中央与地方的匹配；包括紧急状态下能不能够动员这些能力应对突发事件
等；包括协商民主，推进民主治理能力。　　　
　　五、加强民主党派履职能力建设对策建议
　　在中国政治体制架构中，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是一项基本政治
制度。在推进民主治理过程中，贯彻多党合作制既要坚持好中国现行政治体制中的执政党
和参政党之间的科学定位，也要把握好“一党执政、多党参政”的政治角色界定。
　　参政党建设是建国以来中国政党制度发展进程中的重大课题。在参政党建设的不同历
史时期、不同发展阶段都有其具体的内容和要求。从某种意义上讲，只有与时俱进地加强
自身建设，成为与执政党相匹配的、高素质的参政党，才能确保自身理论上清醒、政治上
坚定、组织上巩固、制度上健全，才能不断筑牢执政党对参政党在理论上共存共荣、政治
上同心同德、组织上充分信任、制度上相互包容的政治生态环境。
　　㈠新时期参政党建设的主要规律和特点
　　纵观建国以来特别是改革开放以来的参政党履职实践，诸多经验体现并证明着中国政
党制度的客观规律，需要从历史和现实的有机结合、政治和文化的交互作用等方面，进行
全面分析总结、提炼升华和深刻把握，为中国特色社会主义的政治发展道路提供理论支
撑。
　　中国多党合作和政治协商日益规范化、制度化，标志着中国民主政治进入了一个新阶
段。新时期参政党发挥作用的社会基础发生了重大变化。探索有效的参政履职形式，主要
表现在：一是民主党派队伍出现结构新变化。民主党派组织发展加快，使得来自社会各个
阶层的人员有机会进入到各民主党派队伍中，部分党派成员缺乏应有的政治素养及鲜明的
政党意识、政治经验和阅历，对发挥参政党作用形成一定程度上的能力制约。二是民主党
派在发挥参政议政作用方面出现了新挑战。随着全面建设小康社会的深入推进，中国共产
党的执政能力建设不断推进，党政决策的科学含量和知识含量不断提高，更为需要民主党
派拿出质量更高、更有建树的建议，要求各民主党派努力提高参政议政能力与水平。三是
信息化社会的新挑战。现代信息传播方式，突破了传统的党际信息扩散的限制，在许多方
面取代了过去政党联系群众的某些功能。新的利益集团不断涌现，各种政治参与渠道不断
增多，人们参与政治的途径和手段不断增加，对参政党参政能力和参政水平提出了新的挑
战。参政党必须充分认识新时期新成员的特点，冷静面对历史发展的新挑战，加强参政党
建设。
　　㈡参政党建设必与执政党保持同向同行
　　参政党同中国共产党的自身建设相比，执政党建设理论已经形成了比较完整和相对成
熟的科学体系，民主党派的参政党建设由于种种原因而存在着相对滞后的问题，对参政建
设的规律缺乏系统研究，对参政党规律性认识尚处探索的初步阶段，参政党的自身建设理
论不成熟。参政党实践的发展需要理论做前导，需要将各民主党派多年来在履行职能、自
身建设和运行机制方面取得的经验加以总结和提炼，上升到规律层面，为参政党在新世纪
新阶段继续开拓创新做好理论准备。这也是高素质参政党的必备条件。因此，建设适应时
代要求的高素质参政党，是进一步坚持和巩固中国共产党领导的多党合作和政治协商制度
的客观要求，是各民主党派履行好参政党职能、发挥好参政党作用的内在要求，也是应对
新形势、新任务的必然要求。各民主党派要成为与中国共产党通力合作的参政党，就必须
倡导以党为师，与时俱进，才能夯实与中共“合作”的政治基础，才能形成相互“协
商”的政治语言。作为与共产党长期合作、共同致力于建设中国特色社会主义的参政党，
各民主党派需要具有与执政党相匹配的政治意识、大局意识、参政意识和监督水平。
　　㈢国家制度和制度执行能力的集中体现
　　加强参政党建设，能够有效克服合作型政党制度的先天不足。在提高行政效率和稳定
社会秩序方面，中国的政党制度比西方国家政党制度更具优势，但在提高决策的科学化和
民主化方面还需要加大探索力度。实践经验表明，这需要在现有制度框架下和国家治理体
系中，加强长期以来处于辅助地位的参政党建设，提高参政党“参政议政”和“民主监
督”的政治实效，发挥多党合作制的优势，真正实现多党合作制度的价值和功能。中国共
产党领导的多党合作和政治协商制度下的政党格局，是对世界政治文明成果的创造性吸收
和借鉴，具有政治参与、利益表达、社会整合、民主监督、维护稳定的价值和功能。合作
型政党制度如何处理好政治上的“主辅关系”，如何解决一党主导体制下的“问责民
主”，需要通过加强参政党建设提供辅助性动力来源。
　　㈣探索参政议政和民主监督的履职实践
　　新时期参政党建设的主要规律的提炼和升华，是以树立社会主义核心价值观为统领，
以实现中华民族伟大复兴的中国梦为核心，形成广泛的爱国统一战线，重点抓好思想建
设、组织建设和制度建设。
　　1、参政党加强思想建设具有现实意义
　　在新的历史条件下，随着国际国内形势的发展，面对开放性、多样性、复杂性的社会
环境和民主党派成员结构的变化，民主党派加强思想建设，就更加具有重要的现实意义。
另外，参政党的思想建设，还要注意与民主党派进步性和广泛性相统一的特点相适应。要
广泛团结和包容在思想认识程度上不尽相同的各类成员，采取组织内部教育和思想政治工
作的方式，提高认识，共同前进，达到共同致力于建设中国特色社会主义的目的。
　　加强思想建设是参政党建设的核心内容。参政党抓好思想建设，是巩固与中国共产党
长期合作的思想政治基础，也是组织建设、制度建设的先导。思想建设之所以成为民主党
派自身建设的核心，在于它是参政党自身建设中带有根本性的问题，是自身建设的中心环
节和首要任务，是民主党派发挥作用的重要保障之一。
　　结合民主党派的工作实际，不断加强和改进思想政治工作，是民主党派自身建设的重
要内容和保障。新时期参政党的思想建设，重点要做好“三个结合”，即：一是思想建设
要与参政议政工作相结合，把思想政治工作渗透到参政议政的过程之中，通过开展多党合
作的优良传统教育、形势任务教育、理想信念教育，引导民主党派成员从大局出发，正确
认识形势，准确理解中共的重要方针、政策，增强对改革开放和现代化建设的信心，从而
为参政议政提供强大的精神动力。二是思想建设要与民主党派成员的思想实际相结合，增
强思想政治工作的针对性，坚持在思想政治工作上的与时俱进，体现人文关怀，重视疏导
和引导，伴以情感交流，贴近广大成员，凝聚人心。三是思想建设要与帮助解决民主党派
成员和所联系群众的实际问题相结合，增强思想政治工作的实效性。新时期参政党的思想
建设，必须以人为本，从广大成员及所联系的群众身边做起，把帮助解决他们工作、生
活、学习中的实际困难，作为做好思想建设的一个重要内容，切实做深做细。
　　2、加强组织建设是参政党建设的基础
　　加强组织建设的目的，就是要提高民主党派的凝聚力、战斗力和组织运转功能，从组
织上保证实现新老交替和机构的高效运转，从而更好地发挥参政党作用。参政党加强组织
建设的主线，就是要以树立社会主义核心价值观为重心，加强领导班子建设；在总结履职
经验的基础上，不断改进工作方式，创新活动内容，推进基层组织建设；以注重政治素质
为重点，做好组织发展和成员的教育管理工作，加强后备干部队伍建设；以民主集中制度
为核心增强组织功能，为更好地履行参政议政、民主监督职能和健全内部管理机制，提供
组织保证。
　　参政党的组织建设必须突出民主集中制的组织原则。这既是民主党派经过自身的长期
探索，并向中国共产党学习的结果，也是各民主党派在不同历史时期具体实践内容的经验
总结和规律性把握。因此，新时期参政党组织建设，必须要在坚持和进一步发展、完善民
主集中制的基础上进行。一是要坚持集体领导制度，凡属重大问题都要由集体讨论决定。
二是要按照少数服从多数的原则，坚持“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的
决策程序。三是要在领导集体中要处理好集体领导与分工负责的关系，既要防止一言堂，
又要防止遇事推诿。四是要建立健全领导班子内部自我约束和自我监督机制，建立对各级
领导班子成员的考核制度，通过年终述职和届中评议等办法，保证领导班子自觉接受本党
成员和群众的监督。
　　作为一项长期的战略性任务，后备干部队伍建设不仅关系到参政党自身发展，关系到
多党合作事业的不断巩固和发展，也关系中国特色政治制度的稳定和社会主义和谐社会的
建设。参政党在选拔培养后备干部方面，重点工作是要健全工作机制，把后备干部的物
色、考察、培养、选拔、使用、管理等各项工作制度化、规范化、程序化，通过多种方式
加强对后备干部的培养锻炼和提高，全面提高后备干部的政治素质，不断拓宽后备干部的
培养和使用渠道。
　　3、加强制度建设是多党合作良性运行的基本保障
　　制度建设是参政党自身建设中带根本性、长期性和保障性的建设，是思想建设、组织
建设、作风建设必不可少的载体。完善的制度体系是高素质参政党的重要特征。没有完备
的制度建设，民主党派就不可能成长为成熟的政党，也不可能肩负起政党的时代重任。加
强民主党派的制度建设，就是要合理划分参政党各级组织的职能，明确工作程序和要求，
明晰参政工作的责任归属，使民主党派的参政资源各要素实现合理配置，从而提高民主党
派的参政议政能力和民主监督水平。
　　参政党加强制度建设，是根据民主党派的性质、特点和任务要求，把长期以来民主党
派工作和党内生活中的经验教训加以概括和总结，逐步建立一套适合民主党派特点的、被
全体成员所认同的、适应组织运行需要的制度，并努力做到科学化、规范化，使之成为参
政党的行动准则和依据，使各项工作有章可循。
　　参政党建设是一个综合的、复杂的、系统的工程，在这个系统工程中，思想建设是核
心，组织建设是基础，制度建设是保障。加强民主党派履职能力建设，参政党要与时俱进
地提高自身素质，就必须注意研判国内外形势变化趋势，与执政党保持密切张沟通，上下
结合、内外协作，以人为本、协抓共管，在推进国家治理体系和治理能力现代化中，加强
民主党派履职能力建设，并且在参政议政和民主监督的履职实践中，只有不断开辟新途
径、充实新内容、创造新经验、寻求新规律，才能使参政党建设更加具有时代感和富有成
效性。
　　综合中国各个参政党的履职经验来看，以完善制度为保证、努力推动参政党履职制度
化和规范化过程中，具有规律性的制度建设内容包括：根据各党派实际建立和完善理论学
习制度，提高领导集体的政治理论素养；建立和完善议事制度，贯彻民主集中制原则，保
证集体智慧的充分发挥；建立和完善民主生活会制度，不断增强领导集体的人格魅力；建
立联系基层组织的制度，了解社情民意和党派实际，推动基层组织建设；建立和完善参政
议政制度，博采众议，充分履行参政党职能；建立和完善后备干部的培养考察制度，保证
领导层新老交替平稳顺利地进行。


(余平发）