当代中国协商民主的特色和优势

摘要：协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。推进协商民主，有利于完善人民有序政治参与、密切党同人民群众的血肉联系、促进决策科学化民主化。当代中国应在坚持和完善中国特色社会主义制度的基础上，发展出独具特色的协商民主，并充分发挥其巨大的优势。这就需要在坚持协商民主“三性”的基础上，进一步促进当代中国协商民主的发展与创新。
关键词：协商民主；中国特色；优势；三性
　　2012年中共十八大首次以党代表大会报告形式正式确认了“协商民主”的概念。十八大报告明确指出：“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”2013年中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）进一步将“推进协商民主广泛多层制度化发展”作为全面深化政治体制改革、加强社会主义民主政治制度建设的重点内容。习近平在《决定》的说明中深刻指出：“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。推进协商民主，有利于完善人民有序政治参与、密切党同人民群众的血肉联系、促进决策科学化民主化。”[1]这一新判断毫无疑问是全会决定的一个突出亮点。这是深入分析中国国情、深刻总结中国革命和建设规律的正确结论。这对于打破协商民主的西方迷思、弘扬中国政治发展的优势、积极推进中国的政治文明建设具有十分重要的意义[2]。
一、协商民主的理论来源及内涵
　　协商民主的英文即Deliberative Democracy。“民主”一词英文译作Democracy，源自古希腊，由古希腊历史学家希罗多德在其所著的《历史》一书中首次使用。事实上，民主由demoe及kratos两词组成。“demoe”是人民及地区的意思，“kratos”是权力和统治的意思。在古希腊城邦政治期间，民主的含义主要指人民的权力或者由人民通过分区选出代表进行统治及治理。但是资产阶级革命之后，民主的概念也逐步发生变化，较之古希腊时期的民主，民主一词被赋予相当宽泛的含义。Deliberative―词在英文中含义广泛，有谈话、沟通、辩论以及慎思等含义，所以在协商民主理论传入中国之初，也有学者将协商民主翻译为审议民主、商谈民主、商议性民主以及慎议民主等。自陈家刚博士首次提出协商民主这一译法之后，由于其一方面体现出Deliberative所具有的合作、讨论的内涵，另一方面也与我国存在已久的政治协商制度存在关联之处，所以协商民主这一译法得到学术界的普遍认同[3]。
　　在西方，古希腊民主理论与实践为近现代西方政治制度奠定了最初基础，在西方的政治传统和具体实践中并不是只有竞争选举（代议制民主），而没有协商民主。埃尔斯特曾这样写道：“协商民主的概念及实践与民主一样古老，两者都起源于公元前15世纪的雅典。”[4]古希腊、古罗马的民主思想通过众多古代学者的著作流传下来，经中世纪到文艺复兴再到近代，对西方政治理念和政治制度乃至东方近现代政治实践和政治理论都产生了重大影响。在当时古代奴隶制政体中的协商实践，发展极为有限，但它的可贵之处在于把协商民主正式纳入了政治过程，成为今天公认的西方协商民主的起点。中世纪晚期，市民社会兴起，等级会议与三级会议成为英法等国商讨国家事务的重要形式，在市民社会代表的产生来源、方式、会议事务的召开原则等诸多方面，都有平等协商的成分。近代，随着资本主义统治的确立，代议制民主日益成为国家政治生活的主要原则。而代议制民主代表的产生虽然往往是选举民主的结果，但是代议制民主代表的产生方式及运作机制的选择，则大多体现了浓厚的协商要素[4]。
　　进入20世纪，代议制民主仍然是西方民主的主流和主体，但是面临着一系列难题，比如社会分裂、政治对立。自20世纪80年代起，面对代议制民主带来的种种弊端，西方复兴起了一股研究协商民主的热潮。1980年克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫・毕塞特在《协商民主：共和政府的多数原则》一书中积极主张公民的政治参与，首次提出了“协商民主”这一概念。迪戈・甘贝塔认为协商民主是“所有人在做出集体决策之前依次发表看法和聆听意见的对话。”[5]乔舒亚・科恩认为“协商民主意味着事物受其成员公共协商支配的社团。这种社团的价值将民主本身视为一种基本的政治理想，而不仅仅是可以根据某方面的平等或公正价值来解释的衍生性理想”。[6]而南非学者毛里西奥・帕瑟琳・登特里维斯则认为“协商民主的观念，即由自由和平等的公民通过公共协商进行决策，代表了民主理论一个极为重要的发展。”[7]西方学者关于协商民主概念所做的界定分析虽然各有不同，但学者们普遍强调平等公民在公共决策及政治生活中的参与性。有鉴于此，可以对西方学者对协商民主概念的内涵及外延做出归纳，即针对代议制民主的缺陷与不足，协商民主是指公民基于理性和权利，通过讨论、对话、辩论、审议等方式，就公共利益的问题进行协商，参与公共决策和政治生活，最终达成共识的一种民主制度和治理形式[8]。
　　而中国早在三皇五帝时期就出现了带有政治协商性质的原始民主，周朝尤盛。《诗经》中记载：“先民有言，询于刍荛”，刍是草，荛是柴，引申意指樵夫等山野村民，表达了劝谏统治者要征求民意，与民对话的思想[9]。著名的“周召共和”，则可以说是中国奴隶制社会奴隶主贵族之间协商民主的典范。春秋时期，郑国子产“不毁乡校”，可以说是较早重视社会协商民主的典型。战国时代，齐桓公建立了稷下学宫，推行协商政治并持续了一个多世纪，这可以说是早期智库式协商民主的样板。中国古代的朝议制度就具有协商属性，秦始皇虽然以极权专制著称，但朝议制度并未废弃。《史记・秦始皇本纪》中有记载，在秦王更号为皇帝、实行分封制度还是郡县制度、有关封禅和“焚书”等重大问题上，秦始皇都交给群臣讨论，经过激烈的争论后，再由皇帝裁断。西汉时期的“盐铁会议”当属中国古代最为著名的“协商会议”。这可以说是当时的一种专题协商民主、对口协商民主、界别协商民主[9]。
　　近代以来，中国在融入国际社会的过程中，协商民主在新的社会条件下浴火重生，发生了质的飞跃。与国民党独裁专制相反，中国共产党在陕甘宁边区认真实行“三三制”政策，打造了新民主主义的模范区，成为新型协商民主的萌芽和雏形。中国人民政治协商会议第一次全体会议于1949年9月21日在北京召开。新政协作为人民民主的重要形式，作为当时最高立法机关代行全国人民代表大会职权，标志中国协商民主由中国国民党主导下的协商民主进入到由中国共产党领导下的协商民主的崭新阶段。在新的历史条件下，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度被确立为国家制度架构中的一项基本政治制度，确保协商民主制度化，而不是一个临时会议。1956年社会主义改造完成以后，协商民主进一步纳入社会主义制度框架之中。经历“文革”波折，人们认识到中国所有进步的政治力量是一个谁也离不开谁的政治共同体，如果协商民主遭到破坏，将是荣则共荣，辱则共辱，谁也不能独善其身，而必须互相帮衬、扶持。基于这种共识，八字方针发展成为十六字方针：“长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”，重新确认和巩固了改革开放新阶段中国协商民主的政党格局。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，作为顶层的制度设计得到恢复、坚持和发展
　　改革开放以来，中国共产党在传承我国历史上协商对话优良传统和党领导与推进政治协商成功经验的基础上，积极借鉴西方现代协商民主理论，将协商民主作为社会主义民主的一种重要形式引进我国政治生活领域，并在实践中不断扩大和推进，从而逐步形成具有中国特色的社会主义协商民主[10]。将民主政治在形式上划分为协商民主和选举民主，是一种十分中国化的民主政治分类方法，反映了一种具有中国特色的民主观念[11]。
　　根据可以�嗽牡墓�开出版物，最早以协商和选举作为两种划分民主基本形式的论述，是1991年3月，江泽民在全国“两会”中共党员负责人会议上的讲话中首次明确提出。在党和国家的正式文件中，协商民主最早提出见于2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》，该文件中进一步明确界定：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式”，由此，“选举民主”和“协商民主”被作为中国特色社会主义民主政治的两种形式而被首次提出。2007年11月15日，国务院新闻办公室发表《中国的政党制度》白皮书，第一次确认了选举民主和协商民主的概念，《中国的政党制度》中指出：“选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点。在中国，人民代表大会制度与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，有着相辅相成的作用。”2009年，时任中共中央总书记胡锦涛在庆祝中国人民政治协商会议成立60周年大会上的讲话中，再次重申了2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中有关两种民主形式的论断。2012年11月，中共十八大报告中，对于协商民主进行了专门而具体的论述，指出协商民主制度是一个广泛、多层的制度体系和工作机制，是以国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织为主要协商渠道，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为协商主要内容，以广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力为目的，以把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中为基本原则。同时，要充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道的作用，深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等多种协商形式。这些重要论述和部署标志着社会主义协商民主理论和制度的正式确立，从而展现出中国民主制度建设和发展的新境界[11]。
　　深刻理解社会主义协商民主的重大理论意义和实践意义，必须站在国家治理的高度[12]。“我们的改革是在中国特色社会主义道路上不断前进的改革，既不走封闭僵化的老路，也不走改旗易帜的邪路。表现在政治体制改革上，就是既不能拒绝人类政治文明有益成果、墨守陈规，也不能往西方政治制度的方向改、丧失根本，而是立足我国国情，坚守战略定力，着眼于充分发挥我国社会主义政治制度的优越性，开拓出一条有鲜明特色的政治发展道路。这条道路的显著标志就是社会主义协商民主。”这十分清楚地表明，我国政治体制改革必须把发展社会主义协商民主作为重点选择[12]。　　　
二、当代中国协商民主的特色
　　当代中国在坚持和完善中国特色社会主义制度的基础上，已经发展出独具特色的协商民主。有学者认为当代中国协商民主的特色主要体现在[2,10]：
　　（1）从政治发展的进程上看，协商民主的中国特色体现在它深深扎根于中国的国情和土壤，并且在现代政治发展中创造了与选举民主并行的独特模式。中国形成了协商民主与选举民主齐头并进的特有格局，这与西方协商民主是选举民主充分发展后的补充和矫正是截然不同的。西方的协商民主还主要是理论的话语，缺少政治的实践，而中国的协商民主则已经取得了历史性的成就。
　　（2）从政治运作的形式来看，中国协商民主的特色和优势体现在它是由执政党主导的协商民主，不是多元主义的展开，而是有成功传统支撑的先进政党主导的协商模式。中国的协商民主是与中国的政治生态相适应的，特别是同中国的政治制度相耦合的。这也是与西方协商民主的一个很大不同。西方协商民主是去中心化的，这也与它的政治和社会生态联系在一起。而在我国，坚持中共的领导并不会同整合人民群众的利益相矛盾，而更加强调妥善处理整体与部分、多数与少数、个体与集体、眼前与长远利益之间的关系。中国实行中国共产党领导的多党合作制度，这种一党领导执政多党参政的模式和格局，恰恰是同以中国共产党为核心的协商民主相吻合的。
　　（3）从政治体系的制度功能来看，其特色体现在它不是单一的制度建构，而是融合到整个政治体系中的协商民主。中国的政治协商会议制度是中国协商民主的重要源起和运行平台，但并不是中国协商民主的整体。中国的协商民主体现在中国国家制度和社会领域的各个重要方面，把政治协商同协商民主等同起来，是一种简单化的误读。中共十八大提出的深刻认识和积极推进协商民主在中国广泛的、多层的和制度化的发展，就成为中国民主和政治建设一个十分特殊和重要的命题。
　　（4）从政治价值来看，发展协商民主，对于沟通多元化政治价值诉求，形成民主政治发展合力，具有广泛深远的独特政治优势。随着市场化改革的全面深化和社会结构多元化趋势的不断强化，社会成员政治价值诉求和政治参与行为也愈益呈现多元化趋势，这样一种多元政治价值诉求和政治参与行为，渗透在社会政治生活和公民政治习惯之中，是发展中国特色社会主义民主政治的宝贵政治资源。如何将这种来自社会各界和各个领域的多元政治资源凝聚成共同政治发展合力，是我国政治建设与政治发展面临的最迫切任务。通过广泛多层制度化的协商民主，可以使多元政治资源在有效的政治平台与载体上得以合理表达，汇聚成共同推进民主政治和民主生活、有利于实现人民当家作主的强大动力。在当代中国，发展协商民主，对于适应社会成员平等性政治价值期待，促进社会公平正义，具有独特的政治优势。
三、当代中国协商民主的优势
　　学者们普遍认为，当代中国协商民主具有巨大的独特优势和价值，其主要体现在[8,9,10]：
　　（1）发展协商民主，有利于最广泛地发展政治参与。协商民主坚持广开言路、畅所欲言，使社会各方面的意见和要求都能得到充分表达，从而保证社会各界和广大群众有效地参与政治建设，实现民主权利。协商民主有助于提高公民的政治参与意识，增强公民的政治认同感和责任心
　　（2）发展协商民主，有利于最大限度地吸纳各方面利益诉求。协商民主坚持求同存异、合作包容，参与协商的各方面人士在宪法和法律范围内可以自由发表意见，在充分民主平等的基础上作出决策，既尊重大多数人的共同意愿，也照顾少数人的合理要求。
　　（3）发展协商民主，有利于最大程度地促进民主决策和科学决策，有助于加强对公权力的监督。协商民主不仅可以在决策之前，而且可以在决策执行过程之中，使民主参与贯穿决策的全过程，从而可以弥补选举民主只能在决策之前对不同意见进行选择而无法参与决策全过程的不足，以使民主决策、科学决策的机制更加完善。
　　（4）发展协商民主，有利于最大可能地实现和谐团结。民主协商的过程，也就是加强沟通、增进理解、扩大共识的过程，从而有效地化解政治发展过程中的矛盾，避免不同政治价值取向的冲突，形成生动活泼而又和谐团结的政治局面。
　　（5）协商民主与选举民主互补结合使民主效能倍增。我国在国家政治制度安排上，正式形成了协商民主与选举民主相结合的制度结构。一方面，选举民主成为代表民意行使立法职能的根本民主制度确立起来；另一方面，协商民主作为建言献策的立论平台居于辅助地位继续存在。两者互补结合，互不偏废。事实证明，这种制度格局增强了新中国抗击政治风险、推进社会进步的能力。
　　当然，也必须清楚的认识到，协商民主在中国的发展仍然处于初级阶段，协商民主及中国式协商民主的关键皆在于促成公众有效参与和政府有效治理的有机统一。坦率地讲，无论是从社会整体的发展状况，还是从有效参与、有效治理有机结合的层次和质量来看，当代中国社会都是既没有成熟的选举民主、也没有发达的协商民主的，这是不以人的意志为转移的客观事实[13]，必须进一步促进当代中国协商民主的发展与创新。
四、加强当代中国协商民主的建议
　　有学者从现代国家治理的高度指出，协商民主有三性：一是法治性，二是善治性，三是理治性。协商民主这“三性”与现代国家治理的“三化”是一种高度契合的关系[12]。
　　（1）协商民主是一种法治性民主。我国宪法规定：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”人民的民主权利，不应仅仅限于阶段性的投票选举，而应更多地表现为经常性地对国家决策的参与权和表达权。所以协商民主要发展，制度建设是关键。协商的优势在于制度的力量，薄弱环节也在于程序性制度的缺失。《决定》围绕党的十八大报告提出的“健全社会主义协商民主制度”的总要求，着眼于完善协商民主制度和工作机制，提出了一系列创新举措和制度安排。其中最重要的是构建程序合理、环节完整的协商民主体系，也就是加强程序性制度建设。协商民主的重要程序设计，是对公权进行明确的规范和自我约束。它不但要求制定和适用程序的主体、也要求各级党政领导机关，按既定的规则和程序办事，使协商制度科学化、公开化、具体化，使协商过程可规范、可操作、可监督，避免因为领导人主观意志和集体走过场而使协商民主落空。
　　（2）协商民主是一种善治性民主。协商民主体现了平等的精神，强调政治共同体成员之间的互相理解和互相尊重，通过协商、交流和对话，建立和巩固团结合作所需要的社会信任基础。因此，要善于运用协商民主的方式，建立形式多样、规范有序、畅通高效的诉求表达渠道，让社会各群体都能依法有序理性表达诉求，话有处说、冤有处诉、问有处答，并且通过平等的对话、沟通、商量、协调等办法来解决利益问题，化解社会矛盾，维护和实现社会的公平正义。
　　（3）协商民主是一种理治性民主。现代国家治理，不是鸦雀无声、万马齐喑，也不是各行其是、杂乱无章，而是要加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既“充满活力又和谐有序”。这些有序的实现，都离不开一个最根本的有序，这就是“从各层次各领域扩大公民有序政治参与”。因此，《决定》要求“更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效”。所谓活跃，就是鼓励参与协商者讲真话、道实情、献良策，充分发表意见，甚至是不同意见的交流交锋；所谓有序，就是坚持协商原则，遵守协商程序，讲团结，守大局，不搞派别之争，不去哗众取宠，维护社会稳定。总之，活跃才有活力，有序才能有效。
　　综上，建议采取以下一些具体的措施来落实协商民主的“三性”要求[9]：
　　（1）继续探索制度创新。首先，各个部门应当积极行动起来，给各自部门内部的协商民主建章立制，运转起来。其次，各个部门的领导机关应当统筹协调，建立各部门之间协商民主的制度和机制，整合起来、落实下去。因此，在坚持已有的政治协商制度和工作机制的基础上，应该通过制度创新，提高协商民主的发展水平和实效性。比如可以设立委员与一定人群、界别相联系的制度；利用新媒体，在网上公布政协委员们提案、视察、议政情况制度和人民议论评估政协委员制度；还可以进一步实行会议信息透明制度，更加自信地让人民知道政协的共同意志、既定方针是什么，又让人民知道政治协商进程中有哪些不同意见，哪些一时看不准或定不下来的踌躇与争议。再比如可以“建立人大旁听制度、听证制度”，“完善代表述职、评议制度等”。通过制度创新，将不断提高政治协商专业水平，有效推进中国的民主化和现代化，推进公共决策科学化。
　　（2）在“平等”、“广泛”、“多层”方面下功夫，整体推进协商民主全面发展。平等是西方协商民主的基本价值诉求，值得借鉴。在西方协商民主的设想中，一方面参与协商的公民在程序上应该是平等的，所有受到决策影响的人都应该参与进来，参与者在对话和交换意见中有平等表达其偏好与理性的机会；另一方面参与协商的公民在实质上也应是平等的，要求权力和资源的非对称性社会分配不在协商过程中发挥作用，不允许任何强势来介入或干涉。“广泛”既包括协商内容的广泛，又包括协商主体的广泛，还包括协商方式的广泛。协商的内容除了纯政治的内容外，经济、社会、文化、生态、公共事务、民生福祉、资源分配使用及管理，也都是协商民主应该涉及的内容，这里只有领域的不同，而没有高低贵贱的差别。越是过去被边缘化的内容，今后越要更加注意进行民主协商。协商的方式应该多种多样，既有官方与官方的协商，又应该有官方与民间协商，还应该有民与民的协商。既要开展对口协商、界别协商，又要开展专题协商、提案办理协商。 “多层”就不只是上层，还有中层和基层。长期以来形成的注意做上层的统战工作，与代表人物协商，是多年形成的优势，今后仍然不能放松。与此同时，随着简政放权，管理重心下移，基层自治的普及，今后更要关注中层和基层的协商民主，使协商民主更接地气，促进协商民主平民化，避免层次单一、缺少互动而导致的政治僵化。基层群众自治制度是我国一项基本政治制度，基层民主协商是最接地气的协商。常用的形式主要有村（居）民会议、社区论坛、民主恳谈会、基层民主听证会、党群议事会、村民民主评议会等。目前，这些会议召开频率很高，但是协商不充分，协商结果信息反馈不足，协商质量不高，今后要在协商民主方面进一步落实党的群众路线。
　　除了传统的政协这个主渠道之外，今后要着力拓宽国家政权机关的协商渠道。首先要更加注重人大内部的协商民主，加强人大选举和票决前的协商民主，注重开门立法，加强立法协商，征求社会各方面意见。其次，要注重在政府工作中广泛应用协商民主。通过社会公示、社会听证、专家咨询、媒体讨论等形式，针对重大决策、干部选拔、公正执法、公共工程投标、财务预决算、楼宇使用等等，进行充分协商，推动政务公开，提高和调动公众参与协商的意识和热情，赢得人民对政府的支持与信任，有助于化解社会矛盾，构建社会主义和谐社会，夯实意识形态安全的社会基础和民心基础。
　　　（3）培育理性平和、有序包容的协商民主文化，推进我国社会主义协商民主大发展大繁荣。首先，要正确处理协商民主与选举民主的关系。在选举民主方面，我们与西方一些国家成熟的选举文化相比还有差距，需要加强，努力培育更成熟的选举民主文化；在协商民主方面，我们比西方国家的制度化程度要高，协商民主文化底蕴和民意基础更深厚，但是仍然存在广阔的发展和提高的空间。我们不能故步自封，用一个排斥另一个，出路在于有机结合，在于实现民主的实质和目的。其次，培育宽容的政治文化，坚持求同存异。习近平强调，“对中共而言要容得下尖锐批评”，这是实事求是的态度。在中国要搞好协商民主，关键在中国共产党，这是一个根本前提。在当代中国搞协商民主，就是要承认中国社会和阶层的庞杂性、多元性，去尊重界别差异，尊重因界别差异而导致的利益关注、观察角度、观点见解的不同，在“不同”中求“和”，在“不同”中“求大同”“存小异”，在协商过程中实现中国特色社会主义民主。


（胡嘉骢）


参考文献：
[1]习近平.关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明［N］.人民日报，2013-11-16.
[2]孙力.协商民主的中国特色和优势[J].武汉科技大学学报(社会科学版),2014,04:360-362.
[3]姚伟.协商民主视野下昆明致公党基层组织建设研究[D].云南大学,2013.
[4]张扬金. 现代西方协商民主理论研究综述[J]. 理论导刊,2008,01:100-103.
[5]约・埃尔纽斯.协商民主一挑战与反思[M].周艳辉译,中央编译出版社,2009,P10.
[6]詹姆斯・博曼,威廉・雷吉.协商民主：论理性与政治[M].陈家刚等译,中央编译出版社,2006,P50.
[7]毛利西奥・帕瑟琳・登特里维斯.作为公共协商的民主：新的视角[M].王英津等译,中央编译出版社,2006,P1.
[8]孙莹.协商民主在中国:发展条件及路径选择[J].中共珠海市委党校珠海市行政学院学报,2014,02:39-42.
[9]刘玲灵,徐成芳.论当代中国协商民主的历史底蕴与创新[J].社会主义研究,2014,03:91-98.
[10]包心鉴.当代中国协商民主的政治价值和制度化建构[J].济南大学学报(社会科学版),2014,05:1-14.
[11]房宁.发展协商民主是中国民主建设的重点[J].中国政协理论研究,2014,01:11-18.
[12]叶小文,张峰.从现代国家治理的高度认识协商民主[J].中央社会主义学院学报,2014,01:5-8.
[13]徐锋.党际协商在中国式协商民主中的地位和作用[J].上海市社会主义学院学报,2014,01:29-34.