发挥统一战线在协商民主中的重要作用的实践和思考――以珠海市香洲区协商民主实践为视角

　　中共十八届三中全会明确提出，“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现”。“要发挥统一战线在协商民主中的重要作用”。这是对统一战线地位的进一步明确，是对统一战线职能的全新定位，为统一战线更好发挥“法宝”作用指明了方向。为此，致公党珠海市委员会成立课题组就如何“充分发挥统一战线在协商民主中的重要作用”进行了专题调研。顶层设计是“总构架”，基层实践是“试验田”。课题组以社会主义协商民主新理论为参照，以珠海市香洲区的协商民主实践为视角，总结经验，查找不足，提出建议，旨在以协商实践提升协商理论，形成本调研报告。
　　一、统一战线在协商民主中的独特优势和重要作用
　　总结十八届三中全会提到的协商民主，有五个渠道，即协商民主主要在国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织五个渠道发挥作用；有五个形式，即立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商五个方面。统一战线成员遍布社会各个领域、各个方面，其代表人士参加国家政权，参与国家经济、政治、社会和文化事业的管理，是社会主义民主政治的体现者、参与者和实践者，在健全社会主义协商民主制度、推进社会主义协商民主中具有独特优势和重要作用。
　　1、遍布各行的区位优势。无论是开展立法协商、行政协商，还是开展民主协商、参政协商和社会协商，都有统一战线成员作为协商主体参与其中，发挥促进和推动作用。如在人大立法协商中，人大的领导成员、常委会和专门委员会，都有统一战线的代表人士；在政府行政协商中，都有统一战线的代表人士作为政府领导班子和有关部门负责同志，也有统一战线成员作为协商主体参与协商；在政协民主协商和民主党派参政协商中，主要是统一战线中的各党派、各团体和各族各界人士唱主角；在面向公众进行社会协商中，更少不了各领域的统一战线代表人士。统一战线这种区位优势，决定了统一战线在协商民主中不可替代的基础和关键作用。
　　2、人才荟萃的智力优势。协商民主的重要价值取向是在重大问题上凝聚共识，促进和实现民主科学决策。统一战线汇聚了一大批专业上有造诣、社会上有地位、政治上有影响、经济上有实力的专家学者、社会精英。他们分布在社会各行各业，掌握方方面面的情况，对社会热点、难点问题有独到见解，能够在开展协商中建睿智之言，献管用之策，能够为完善国家治理体系和提高治理能力、实现善治和智能化治理，提供更多的具有思想、智慧、技术含量的意见建议，增进协商民主的正能量。
　　3、四通八达的渠道优势：协商民主的要旨是扩大人民群众的有序政治参与，密切与人民群众的血肉联系。统一战线涉及政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系，具有广泛的群众基础和社会基础，与各党派、各民族、各宗教、各阶层有着广泛联系。统一战线各方面代表人士的背后，都联系着特定社会成员和群众，形成了四通八达的联系渠道和工作平台，为协商民主的广泛多层开展，为密切党和各方面群众的联系，创造了不可替代的良好条件。
　　4、求同存异的方法优势：协商民主的特色在协商， “求同”是协商的基础，“存异”是民主的体现。统一战线的特征突出表现为空前的广泛性、巨大的包容性、鲜明的多样性、显著的社会性。统一战线秉承大团结大联合的主题，工作方式就是求同存异、体谅包容，在坚持一致性的前提下，最大限度的包容多样性，从而更好地把不同阶层、不同群体、不同民族、不同信仰以及生活在不同社会制度下的中华儿女团结起来，把不同的思想观念、价值取向、行为方式和利益要求整合起来，广泛汇集民意，集中真知灼见，切实为改革开放和经济社会发展减少阻力、增加动力、形成合力。
　　二、香洲区统一战线在推进协商民主中的主要实践
　　香洲区是珠海的主城区，辖区总面积300平方公里，常住人口89.26万人。由于毗邻港澳，经济较为发达，公民的民主意识、参与意识较为强烈。近年来，香洲区统战系统围绕区委、区政府工作中心，服务改革开放和经济社会发展大局，在凝聚人心、汇聚力量的实践中积极推进协商民主。
　　（一）主要作法
1、积极发挥各民主党派、无党派人士参政议政作用。 稳步推进党外人士的政治安排和实职安排，加大在政府及其工作部门和司法机关担任领导职务的党外干部的培养、选拔是、使用和管理力度。近年来，越来越多的民主党派成员和无党派人士充实到区直各部门、各镇街担任实职，参加国家政权建设，参与政府事务的管理。全区各民主党派、无党派人士共400人。民主党派支部7个（包括民革、民建、致公党、民进、九三学社、农工、民盟支部），民主党派成员191人。担任副处以上职务的党外干部3人，担任正副科级职务党外干部18人，担任区各党政职能部门监督员45人。
2、严把政协委员入口关，加强协商民主队伍建设。政协委员由统一战线的不同阶层、不同领域、不同民族、不同年龄的代表汇聚推选出来，不仅代表着统一战线广大人民的民意，更承担着表达各界别群众利益和诉求的责任。区政协第八届政协委员推荐、提名工作严格按照政协《章程》和区委有关人事安排的规定程序进行，走群众路线，充分协商，广泛听取各方面意见，把发扬民主贯穿于人选产生的全过程。现有208名委员来自21个界别，中共70名，占33.7%，非中共138名，占66.3%。其中民主党派21名、非公经济75名、民族宗教4名、侨界18名。文化结构上，有博士4人，研究生36人，大学本科90人，大专以上文化程度占92.3%，平均年龄43.42岁。可以说，即注意了委员代表的广泛性，又注意了年龄、知识结构的合理性以及新老衔接和党内外比例的协调性。
　　3、规范协商程序，健全协商民主制度体系。先后建立健全了区委与民主党派的政治协商制度、情况通报制度、党员领导干部与党外代表人士联谊交友制度、与民主党派对口联系制度等，从制度层面对多党合作和政治协商工作进行了规范。区委坚持把政治协商纳入决策程序，坚持就全区政治经济社会发展中的重大问题与民主党派进行事前协商。区委、区政府的重大决策和活动，人大、政府、政协的重要人事安排通过召开情况通报会、征求意见会、中秋茶话会、迎春座谈会等及时向民主党派负责人和无党派代表人士通报，听取意见。纪检、监察部门定期向民主党派和无党派代表人士通报党风廉正建设和反腐败工作情况并听取意见，邀请他们参加有关专项检查和执法监督工作。
　　4、搭建协商平台，创造协商民主良好氛围。区委坚持把协商民主纳入区委全局工作去谋划，摆上重要议事日程，重视听取民主党派负责人和无党派代表人士对工作和领导班子的意见，对民主党派和无党派人士提出的意见建议认真研究并及时反馈，支持各民主党派、工商联依照章程规定独立自主开展工作，帮助他们改善工作条件，支持他们开展有组织的考察调研活动，为他们履行职能、发挥作用提供有力保障。区统战部门、区政协定期召开民主党派、工商联负责人及无党派人士座谈会，及时传达区委、区政府重要文件和重要会议精神，扩大他们的知情权、参与权。各民主党派、无党派代表人士在协商活动中，能精心准备、畅所欲言，积极提出意见和建议，受到区委、区政府主要领导的肯定，并被党政有关部门采纳和吸收。
　　（二）存在问题
　　一是协商意识氛围有待增强。目前党政部门掌握着充分的权力资源、信息资源和社会资源，在协商民主的过程中占有明显优势，部份单位对协商民主的重要意义、重要作用认识不足，仍然存在随意协商、以通报代协商、临时突击性协商等问题，主动参与、配合推进协商民主发展的积极性不高，氛围需要强化。按照相关文件规定，民主党派有主动提出协商议题的职责和权利，但从实际情况来看，各民主党派很少主动提出协商议题，有些参与协商的民主党派成员不能积极主动地表达自己的观点和主张。政协部门在开展政治协商活动时，存在怕越位现象，主动协商意识不强。
　　二是协商制度机制有待完善。现阶段，协商民主的主要制度框架已经确立，但实体制度、程序制度方尚存在一定欠缺，具体表现为过于笼统，过于宽泛，缺乏必要的程序和步骤，难以操作，影响了协商效果。如，协商过程中如何协调共产党、民主党派、政府及其相关部门、政协之间的关系，它们在协商中应该各自扮什么样的角色、承担什么样的职责；在协商规划的制定环节，协商议题由谁提出、什么时间提出、由谁确定；在协商活动开展环节，如何保证协商过程的和谐、舒畅进行，如何保证协商主体的平等、自由；在协商意见反馈环节，应该由谁反馈、何时反馈等等，目前相关文件都没有明确阐述。
　　三是协商的深度和广度有待拓展。一方面体现在协商的内容上。目前协商的议题大多是涉及经济、文化、生态、社会等非政治性内容，还没有涉及深刻的政治问题，协商的深度不够。另一方面，体现在民众的参与度上，除了社会知名人士和精英分子以外，大批社会弱势群体还难以切实参与，协商过程缺乏公开。
　　四是协商评价监督有待强化。在目前协商民主的实践中，缺乏明确的评价监督主体，对协商结果的有效应用缺乏必要监督，导致协商结果很难体现，以至于党派、政协、民众的协商意见或建议得不到如期的贯彻落实。
　　四、发挥统一战线在协商民主中重要作用的建议
　　按照中共十八届三中全会精神，结合我市实际，我们对更好发挥统一战线在协商民主中的重要作用提出如下建议：
　　1、培育协商意识，营造协商民主氛围。一是加强宣传引导。把协商民主理论及有关方针政策作为党委中心组学习的重要内容，纳入干部培训计划，加深各级干部对协商民主理论的理解和把握，在全社会形成重视协商、崇尚协商、积极参与协商的浓厚氛围。二是加强媒体宣传。通过电视、网站等途径，在全社会大力宣传和普及协商民主所必须具备的平等、对话、公共利益、理性等关键性要求和基本精神，对重要协商活动公开报道，对协商意见、调研建议、委员提案的落实情况进行报道，接受新闻媒体和社会监督。
　　2、突出协商重点，明确协商民主内容。突出政党协商的首要和基础性地位，重点推进市委直接与民主党派、无党派人士的党际协商。协商议题主要是“三重一大”：重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用。具体为：党代会、党委全会、党委拟出台的重要文件，市委拟定的重大决策、重要工作部署、重点工程建设，关系全局的重大问题；区域重要战略发展规划，重大经济社会政策，重大社会问题的处理解决，党风廉政建设情况，以及其他需要向民主党派、无党派人士通报和协商的重要事项等。
　　3、扩大有序参与，创新协商民主模式。党的十八届三中全会明确了社会主义协商民主的五个协商渠道和五种协商形式，即拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道，深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。根据这一要求，统一战线要用好用活现有的形式，包括情况通报、政协例会、视察、调研、提案、建议案、反映社情民意和参与行风评议等。积极探索新形式、新途径，如，网络协商、恳谈沟通、意见征询、领导约谈、研讨会等。在协商中，注意“匹配性”，实现协商内容与协商形式的辩证统一，做到灵活多样、务实高效；注重操作性，精心研究协商活动的程序步骤、方式方法；强化协商性，营造浓厚的民主氛围，相互尊重讲平等，包容理解增共识，消弭分歧求和谐，化解矛盾增团结。
　　4、完善工作机制，健全协商民主制度。建立完善市级民主党派直接向市委提出建议制度、市委邀请民主党派负责人、无党派代表人士参与重要调研活动制度；探索实行民主党派负责人视情况应邀列席市委常委会、政府常务会议制度；完善政府及部门与民主党派对口联系制度；重点完善协商议题的提出和确定制度、协商议题的通报制度、协商主体的知情制度、民主协商制度、协商意见的反馈制度等，形成明确清晰的程序链条：提出议题→接受议题→发送材料→调查研究→进行协商→达成共识→形成决策→执行决策→反馈信息→再次协商→修正决策→落实决策→通报结果。由市委根据年度工作重点，研究提出年度协商计划。对需要同民主党派、无党派人士协商通报的事项，统战部及时向市委提出建议。通报协商的议题提前通知各民主党派和无党派代表人士，并提供相关资料。各民主党派对年度协商议题开展调查研究，集体研究后提出意见和建议。党委政府对民主党派和无党派人士提出的重要意见和建议认真研究，及时反馈采纳落实情况。
　　5、发挥统战优势，提高协商民主质量。一是统战部门要做好组织协调工作。为市委当好参谋，制定好全年协商规划；为统战成员民主协商创造条件，畅通知情渠道，扩大民主党派机关有关文件参阅、发放范围，搭建协商平台，扩大统战成员的社会参与面；搞好协调服务，为市委和统战成员的协商做好衔接、联络工作，为协商重大成果搞好宣传，为统战成员民主协商提供资金、物质等保障。二是加强党外代表人士队伍建设。优化干部队伍结构，为推进协商民主建设提供人才保障。强化学习培训，选送党外人士参加各级各类培训，拓宽参政议政视野。提高党外代表人士的能力，重点提高政治把握、参政议政、合作共事、调查研究等能力，切实为做好协商民主工作提供能力保障。发挥整体优势，着力发挥党派团体组织优势，就协商议题进行集体调查研究、集体分析讨论、集体提出建议，争取多建有据之言，多献务实之策，使意见建议具有建设性和可操作性。

( 凌志华)