关于探索扁平化管理，提升政府效能的对策建议

　　我省各地政府管理效能，在为实现社区公共服务便捷、高效，使社区成为社会管理的基础，提供公共服务的前沿，构建和谐社会的阵地，如何探索建立扁平化管理这种“减少管理层次、增大管理幅度、实现信息共享”科学、高效、灵活的管理服务模式，就紧紧围绕“把社会管理抓到位、把公共服务送到家”为目标，在城乡社区全面推进扁平化管理新模式，是具有以政府为主体对社会组织和社会事务进行规范和引导，培育和健全社会结构，调整各类社会利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，维护和健全社会内外部环境，促进政治、经济、社会、文化和自然协调发展所进行的各种活动的总称及其活动过程，都是政府职能的重要组成部分。　
　一、社会矛盾多元复杂化，更凸显各地政府公共管理中存在的不足
　　经济社会转型期，往往矛盾多发，且情况比较复杂。如何化解这些矛盾，我们现在主要靠体制内的力量，结果往往是应接不暇。如何有效解决这些矛盾，需要我们开拓思路，调动各方力量积极参与。但目前我们的方法还不够。对当前各地政府公共管理中存在着一些不足。概括来讲，有三条：
　　第一，层级过多。很长一段时间以来，我们的街道和居委会在城市专业管理中扮演了非常重要的角色，加上近年来我们比较强调加强基层，以至于街道办事处对应区政府的行政部门设立了相应的科室，居委会中也有相应的社工对着上面的行政部门。表面上看，这种模式可以保证很多工作一抓到底，实际上行政效能由于层级过多而层层递减。
　　第二，职能错位。这个问题主要体现在条块关系上。市里对街道定位有四句话：“组织公共服务、实施综合管理、监督专业管理、指导自治组织”。但长期以来，街道承担了招商引资任务，并要完成区条线部门下派的大量行政事务，成为了事实上的一级政府。可实际上，街道并不是一级政府，没有税收征管、行政执法的权力，也不具备对同级行政单位的人事任免权，于是，很难做好行政执法和专业管理的工作，只能疲于应付。同样，居委会是群众自治组织，但往往陷于街道下派的事务堆里，削弱了自治作用的发挥。
　　第三，职责分割。当前，社会管理矛盾往往是综合的、复杂的。但行政部门却是“铁路警察、各管一段”。在一些交叉边缘区域，管理界面之间的缝隙就很大。比如在处理饮食店经营扰民的问题上，工商、城管、食药监、卫生等部门都可以管，街道也可以协调。但在现实工作中，正因为大家都可以管、却没有联合起来管的机制，结果出现监管的“真空地带”，导致问题经常悬而不决。
　　这些都是我们调研工作中遇到的实际问题，很多也是城市管理的通病。当然，管理幅度与管理层次的反比例关系，也告诫我们，影响管理幅度与管理层次关系的因素是多方面的，也不是管理幅度越大越好。究竟如何科学设置管理幅度、管理层次，需要具体情况具体分析，切忌以往因为管理层级多造成诸多问题而一窝蜂地为减少管理层级来玩数字游戏，这样不利于从根本上解决社会管理问题。怎样解决这些问题？我们找到的“解决方案”就是“扁平化”。
　　二、继承与创新并举，社区扁平化管理应运而生　　1、社会管理和公共服务：存在制约社区服务管理综合效能的提升
　　在深入推进以民生为重点的社区建设、实现基层社会转型升级的过程中，我们的社会管理遇到了一些压力与挑战。其主要表现在，一是政府管理重心加快下移，社区平台承载的各条线部门下沉的行政事务越来越多，社区不堪重负；二是各条线在社区的工作条自为战、各自为战、专人专网专机、资源分散，重复劳动或无效劳动多；三是社区工作人员绩效管理制度不健全，干与不干、干多干少、干好干坏一个样的现象较多，机关化办公明显；表现在社区党组织、居委会、社区事务工作站三驾马车的关系还未理顺；四是在社区的工作手段和方式较为传统。这些矛盾和问题的存在，直接或间接导致了社区工作的无序，降低了人、财、物和信息资源的配置效率 ，制约了社区服务管理综合效能的提升，难以满足社区居民日益增多的多元化、人性化、信息化和效能化服务管理需求。
　　2、政府主体对社会组织和社会事务：一种社会治理模式的转变
　　以政府、社会组织、公民个人等多元主体为主体、以多样化形式对社会组织和社会事务进行的各种管理活动的总称，是一种新的社会管理体制机制。广义的社会管理，在管理主体上，除了政府之外还包括其他社会组织甚至公民个人；在管理方式上，由于不同的管理主体就会有不同的、与管理主体相适应的多样化管理形式；在管理内容上，不只局限于政府的社会管理职能，还包括其他主体以及社会自身的管理。
　　从只强调政府主体对社会组织和社会事务进行社会管理，到强调包括其他社会组织在内的多元主体对社会组织和社会事务进行社会管理，这是一种社会治理模式的转变，是对集中式、垄断式的政府管理的局限性进行优化的结果。在现有的工作基础上，针对社区建设面临的压力与挑战，提出社区扁平化管理的理念和思路。要结合实际，通过建立“一岗多能”、“分片包干”、“信息共享”新机制，对各职能部门下沉到社区的行政事务进行有效整合，对社区人员工作方式进行调整，对各条线业务系统的信息资源实施兼容共享，使社区管理区域和服务对象的覆盖面更广，各类信息资源得到优化配置，信息搜集和沟通更加及时便捷，更加有效地提升社区管理和服务效能，进而将社会管理和公共服务的触角直接延伸到社区居民家庭。
　　3、基层管理扁平化：会加快政府职能与角色转换
　　基于特定的社会背景，在社会动员、国家利益、政治管治等目标下，我们要逐步形成全能主义政府的社会管理模式，这种家长制、保姆化的管理有利于奠定政府威严，快速完成国家的宏伟目标，但政府职能与角色也同时发生了错位与越位。这种大包大揽、巨细无遗的社会管理模式，一方面使得政府常常越位过界管理过多社会事务，忙于应对各种琐事而主次失衡、捉襟见肘，可能微观没有管好，宏观调控也不尽理想；同时也影响了市场经济的发展和社会力量的成长，使得社会发育迟缓，缺乏应有的活力与空间。改革开放以来，政府全能主义的角色在不断弱化，也在不断探索自身定位，基层管理扁平化实际上就是在此方向上向前迈进的一步，有利于政府部门尽快理顺职能，正确定位自我角色，从多余事务中抽身，真正做好应该做的事情。让市场的归市场，社会的归社会，政府的归政府，这是政府角色定位的关键，基层管理扁平化会有益于此。
　　三、推进基层管理扁平化，可提升行政机构办事效率提升路径选择
　　1、基层管理扁平化，政府能力与形象可能会更为丰满
　　目前盛行的科层制管理架构是法理型治理理念的产物，其主要目的是为了避免个人意志与专断，讲求程序上的合法与职位上的分工合作。但由于现代社会日趋复杂，城市规模与人口急骤攀升，导致科层制不断扩大，最终成为庞然大物。机构规模与管理层次不断增加，使得科层制与办事效率渐行渐远。从理论来讲，层级较少、小而精的行政模式自然会更有效率。基层管理扁平化实行“市―区―社区”“二级政府、三级管理”，或撤销区，实行“市―街道―社区”“一级政府、三级管理”的新体制。这至少减少了一级行政层次和中间环节，有利于行政决策更快传达到位，同时也避免了由于传播环节过多而产生的信息失真、扭曲现象，有利于政令畅通与准确贯彻执行。
　　基层管理扁平化可将更多资源投向社区，一定程度上增强政府能力与社会信任行政环节多是机构膨胀的主要原因之一，机构膨胀导致行政部门庸员过多，社会资源浪费严重，资源层层提留从而投向基层社区的资源就会相对不足，不利于调动基层的积极性与主动性，社会管理效率低下。基层扁平化会相应优化组织结构和人力资源配置，让政府的归政府，基层的归基层，从而提高各级部门的能力，完成由大政府向强政府的转化，重新找回社会信任，使得政府能力与形象可能会更为丰满。
　　2、基层管理扁平化，社会组织发展与社区自我管理能力增强
　　长期以来的家长制、保姆化的层层监管的社会管理模式使得社会力量相对脆弱，自主与自立能力不够。基层管理扁平化后一个最大的担忧就是原来街道等单位的诸多事务不知道如何应付，会不会乱象丛生？这种担心固然不无道理，但不能成为反对的理由。应该相信，经过接连不断的改革与社会转型，社会组织已经不断壮大并日趋成熟，社区自治与自理愿望与能力也不断提升，基层管理扁平化可能也应该会给它们不断成长的空间，假以时日，它们会步入自我展现的舞台，承担相应的社会事务与社会责任，我们会有一些意外的收获与惊喜。给社会以自由，还政府管理以轻松，这是我们乐于看到的和谐局面。
　　当然，基层管理扁平化改革所产生的断裂与阵痛也是难以避免的，如何顺利完成过渡与交接，如何解决由此产生的善后工作等新问题，这和改革决策本身同样重要，更需要认真、谨慎对待。
　　四、提升管理效率而实施社区扁平化管理模式的主要对策与建议
　　1、在城市中，扁平化社会管理是通过压缩管理层级、打破职责分割、合并职能部门和机构、裁减人员而形成的一种新的社会管理模式；是使城市社会管理的决策层和实施操作层之间的中间管理层级得以消除，使城市社会管理快速地将决策权延伸到市民服务、具体社会事务的最前线，从而为提高城市社会管理效率而建立起来的一种富有弹性的、新型的社会管理模式。纵向压缩管理层级、横向整合职责与减少管理部门而形成扁平化的社会管理模式的特点是：一是压缩了管理层级、扩大了管理幅度，缩短了从“金字塔”顶端到低端的距离；二是改变了机构上下对口设置的状况，越到基层越强调职责整合与机构合并，形成了综合管理；三是适应了广义社会管理的需要，提升了信息上下运行的效率、改变了职责分割和实现了资源横向的共享，为市民方便获取各种服务、减少环节、少跑部门提供了便捷的解决途径。
　　2、社会管理创新是当前政府各级部门的重点工作之一，社会管理工作能否紧跟经济社会发展步伐，及时有效地进行调整加强与创新发展，事关社会和谐稳定大局与“赶超进位、跨越发展”战略目标的胜利实现。社会管理是个复杂的系统工程，
　　一是社会管理扁平化的特点与优势。这种纵向压缩管理层级、横向整合职责与减少管理部门而形成的扁平化社会管理模式具有的优势包括：扁平化社会管理适应了基层社会管理更加复杂综合、更加接近市民和具体社会事务管理与服务的需要，有利于统筹整合社会资源、切实提高整体效能，有利于实现社会管理反应快速化、操作便捷化、运行高效化。扁平化社会管理精练、压缩了纵向管理层级，较好地解决了层级结构“金字塔”管理层次重叠、冗员多、组织机构运转效率低下的弊端，缩短了决策层到市民、具体社会事务之间的距离，有助于管理快速反应和提高决策效率，加快了信息流的速率。按照管理层次与管理幅度的关系，扁平化的组织结构是管理层次少而管理幅度大的一种组织结构形式，扩大管理幅度，减少了管理层次，所需的管理人员、时间和费用减少，上下级之间信息传递的渠道缩短，非常有利于提高工作效率。
　　二是社区扁平化管理模式的主要内涵。扁平化社会管理打破了职责分割，改变了机构上下对口设置的状况，较好地解决了“七站八所”机构林立、机构分割、分段式管理、各自为政所造成的整体效能低下、市民办事在部门之间来回折腾等弊端。民生需求多样化，但按照分工设置机构，使每个部门办理的事项和职责单一化，造成了部门林立、机构庞大。其结果是市民办理一件事情往往要跑多个部门，再加上部门分割和资源不共享，导致市民办事要重复申请、重复提交。这样，既没有效率，也没有服务的便捷。扁平化社会管理通过统筹整合社会资源与共享、整合部门职责与减少机构，改变了机构单一职责配置而具有了综合性，从而有效地实现了操作便捷化和运行高效化。
　　三是政府管理扁平化是政治体制改革的一个重要部分。政府管理扁平化又是创新社会管理服务体制的重要抓手，主要体现在政治体制的调整和政府职能的转变，从而更加突出服务性，更加贴近百姓，更加满足民众利益诉求，让人们的满意度和幸福感得到快速提升。统一“布阵”树新帜，着力建构社区扁平化机制，管理人才素质提升机制，社区、社工、社会组织联动机制。政府管理扁平化模式与机制建构，无论是2+3模式还是1+3模式，都离不开社区载体。因此，政府管理扁平化管理，需要建构社区扁平化机制，就是在社区党政统领下，合理扩大管理幅度，科学减少管理环节，以信息技术为依托，统筹整合区域资源、切实提高管理效能，最终实现“快速反应、便捷操作、高效运行”的社会管理模式。

　　
（周国柱）